Spending review. ¿Es posible la responsabilidad fiscal?

El pasado 2 de junio el Consejo de Ministros acordó llevar a cabo una revisión integral del gasto público relativo al conjunto de las Administraciones, en el marco del proceso de consolidación fiscal que, a juicio del Gobierno, España está atravesando y que ha contribuido decisivamente a la recuperación económica y a la creación del empleo, preservando, el gasto social (es decir, el realizado en pensiones, educación, sanidad, protección por desempleo…).

El propósito de esta medida, según parece, sería hacer viable la conjunción sostenibilidad del gasto social-consolidación fiscal, a raíz de las recomendaciones formuladas por la Comisión Europea en su último informe sobre España, asumidas en el compromiso que España había adquirido a través del Plan Presupuestario remitido a la Comisión el 9 de diciembre del año pasado, así como en el Programa de Estabilidad 2017-2020, del pasado mes de abril.

Ha sido una de las decisiones que menos eco han tenido a nivel de opinión pública y, sin embargo, con importantes consecuencias, porque uno de los primeros ámbitos que resultan afectados son el sistema de ayudas públicas que se ha ido configurando en los últimos 30 años, y que se plasmó en la regulación adoptada con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones –aprobada en la última legislatura del Gobierno Aznar– y el Real Decreto 887/2006, de 27 de julio, de desarrollo de la Ley. Tal marco jurídico ha sustentado el conjunto de las ayudas otorgadas en los sectores diversos de la I+D, las ayudas a las PYMES, la energía, la minería del carbón, las ayudas al transporte o los proyectos de desarrollo en cooperación internacional. Estamos hablando de 25.000 millones de euros anuales que se dan en concepto de ayudas públicas (no sólo subvenciones, también en forma de préstamos y anticipos reembolsables); nada más y nada menos que un 2,5% del Producto Interior Bruto de nuestro país.

A primera vista, llama la atención que, existiendo órganos de fiscalización y control como la Intervención General de la Administración del Estado y sus Intervenciones Delegadas, así como la de la Seguridad Social, o el Tribunal de Cuentas, se haya confiado esta medida de spending review (revisión del gasto) a un organismo de nueva creación: la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF), dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública, al que se le ha encomendado el cometido de elaborar un plan de acción, cuyas conclusiones ha de presentar antes de 2018. Cabe preguntarse: ¿es que el sistema actual de órganos de fiscalización ya no resulta eficaz? ¿No estamos de nuevo ante otro brote de inflación de órganos que ha venido paralizando el funcionamiento de la Administración durante décadas?

En realidad, no se trata de un fenómeno nuevo en nuestro país ni en nuestro entorno. En Estados Unidos, por ejemplo, se puso en marcha la Oficina Presupuestaria del Congreso como autoridad fiscalizadora independiente, que ha sido capaz de paralizar los intentos del presidente Donald Trump de acabar con el Obamacare, así como realizar algunas recomendaciones de recorte de gastos en partidas inútiles. En Europa, países como Holanda han evaluado el coste y el interés de los programas electorales de diversos partidos políticos concurrentes a las elecciones. Ello prueba que muchas de las medidas que han ido adoptando los Gobiernos del PP y del PSOE, a raíz de la integración en la Unión Europea, no tienen que ver tanto con el programa electoral, sino con las decisiones y recomendaciones realizadas a nivel supranacional.

La cuestión planteada de la duplicidad de órganos es la pregunta del millón. Ciertamente, existe la fiscalización previa, que incluye la aprobación del gasto, la cual requiere del “OK” del órgano fiscalizador (por eso, las Agencias estatales, autonómicas y locales creadas eliminaron este requisito de la fiscalización previa, en base a su presunta autonomía presupuestaria, lo que ha originado muchos problemas de fraude e irregularidad contable en la concesión de ayudas); pero también existe la fiscalización a posteriori, la que se realiza una vez aprobado el gasto, concedida la subvención y ejecutado el proyecto subvencionado. En esta fase es donde se han revelado muchas de las irregularidades –subvenciones no justificadas, desviaciones en el presupuesto público…–. En este sentido, parece que el cometido de la AIREF es centrarse en la planificación estratégica, la evaluación de procedimientos, la evaluación de eficacia y eficiencia, y el estudio de impacto. Se trataría, pues, de una programación a priori. Está por ver en qué se traduce y qué resultados tendrá a medio-largo plazo.

Desde luego, conseguir la implicación de las diversas Administraciones Públicas no va a resultar nada fácil, por esa tendencia –como señalaba el presidente de la Agencia, José Luis Escrivá– a la inercia y a la autojustificación en las políticas públicas formuladas, y puede que algunas de las medidas queden en papel mojado. Sin embargo, creo que hay que romper una lanza en favor de esta medida adoptada por el Consejo de Ministros, en cuanto a que parece adoptar un enfoque global, integral y a medio-largo plazo en la programación del gasto en materia de subvenciones y a que parte de un enfoque realista, al contar con los instrumentos existentes, que son muchos y pueden ser eficaces si se emplean racionalmente. El coste de inventar sin pensar ha sido muy alto en estas últimas décadas.

Habrá que estar muy pendiente de lo que vaya surgiendo con la implantación de este spending review, herramienta que viene siendo utilizada en nuestro entorno europeo desde hace años y parece destinada a quedarse en España. Sin embargo, puede no resultar suficiente si esta revisión del sistema de ayudas públicas no conduce a una revisión de la normativa reguladora (que ha originado el problema del pago de la subvenciones previo a la justificación de muchos proyectos que, a la larga, no se materializaron) y a la articulación de medidas concretas, cuantificables, medibles y evaluables de forma realista.

Ya es difícil, únicamente con medidas estructurales, nadar a contracorriente de una muy asumida e interiorizada cultura del lazarillo en España, del “toma el dinero y corre”. Sin embargo, la sociedad sí podrá empezar a darse cuenta de la necesidad de un cambio de mentalidad si existe un entorno normativo y administrativo disuasorio, si el fraude no sale gratis. Si las administraciones públicas concedentes de ayudas aplican el plus de garantes del respeto por el dinero de todos. No toda la eficacia puede descansar en estas medidas estructurales, pero si el sistema de ayudas incentiva los proyectos con valor añadido y persigue a los cazaprimas o a los cazasubvenciones, ya es el comienzo de una cultura de la corresponsabilidad fiscal.