Regulación de los grupos de interés en España: ¿Oportunidad perdida?

A cambio de la inyección de fondos, adscritos a este mecanismo, por parte de la Unión Europea, España se obliga a la realización de las reformas necesarias para poder afrontar la crisis derivada del COVID-19, lo que implica adecuar el marco existente o la creación de uno nuevo para aquellos aspectos que no han sido abordados hasta ahora. Entre ellos, la regulación de los grupos de interés.

No ha tenido mucha repercusión pública la reciente aprobación en el Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés, hecho que no es baladí, porque tiene que ver con uno de los aspectos necesitados de reforma: la de la Administración Pública y su relación con el sector privado y la sociedad civil. Tal como se significa en su Exposición de Motivos, la decisión del Gobierno de regular las actividades de los grupos de interés (los conocidos como lobbies) obedecería al objetivo de avanzar hacia una Administración más transparente que haga mejorar la confianza de los ciudadanos en la prestación de los servicios públicos, impulsando, para ello, un sistema de integridad en la actuación administrativa. De lo que se trata es, pues, de implicar tanto a las instituciones públicas como al sector privado, la sociedad civil y toda la ciudadanía y avanzar en el objetivo de la necesaria modernización de la gestión pública con un nuevo modelo de gobernanza basado en una proyección más estratégica y un seguimiento que permita una mejor rendición de cuentas.

La regulación de los Grupos de Interés tiene relación, en nuestro ordenamiento, con el marco de la transparencia y el buen gobierno como ejes vertebradores de la acción política. Ya en 2006, la Comisión Europea, en el Libro Verde sobre la iniciativa europea en favor de la transparencia, había señalado la necesidad de dar publicidad a las actividades de los grupos de interés para que la ciudadanía tenga pleno conocimiento de los comportamientos de actores con capacidad de influencia en las instituciones y autoridades públicas. En nuestro país, si bien, con el Gobierno de Mariano Rajoy, por vez primera, se aprobó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, nunca había sido objeto de regulación específica, en el ámbito de la Administración General del Estado, la figura de los lobbies y su actuación más allá de lo establecido, para las actividades de los altos cargos de la Administración General del Estado, en la Ley 3/2015, de 3 de marzo.

La OCDE, en su Recommendation on Principles for Transparency and Integrity  in Lobbying, ya había reconocido que la transparencia, y la equidad en los procesos de toma de decisiones constituyen elementos imprescindibles en la salvaguarda del interés público y en el desarrollo de la actividad en el sector privado; en este sentido, la responsabilidad de la aplicación de los principios del buen gobierno es (o ha de ser) compartida entre las administraciones públicas y los grupos de interés. Y establece, en el Anexo del citado documento, una serie de principios fundamentales: entre ellos, el establecimiento de un marco de transparencia y mecanismos de compliance (es decir, políticas y procedimientos adecuados establecidos en las organizaciones para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente y de las políticas y procedimientos internos establecidos).

Este anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés parece recoger el requerimiento que la OCDE había realizado en cuanto a la necesidad de acometer una regulación en esta materia. De hecho, en la referida Recommendation ya se explicita lo que debía entenderse como grupo de interés e instaba a los Estados a realizar definiciones claras, comprehensivas y suficientes, con el objeto de evitar malentendidos y lagunas, y acotar, asimismo, el ámbito de actuación de todo tipo de entidades que busquen influir en los procesos de toma de decisiones (sean empresas, sean entidades non profit). Dicho Organismo, exhorta, asimismo, a que todas reglas y directrices que se establezcan vayan dirigidas, primordialmente, a quienes reciban alguna compensación por la realización de tales actividades (consultorías, entidades del Sector Público que tengan la condición de medio propio -algo muy frecuente en España).

La Exposición de Motivos del anteproyecto -ampulosa de por sí- parece albergar un propósito ambicioso: integrar a todos los stakeholders (sector privado, sociedad civil y ciudadanía) en un proceso cuyo liderazgo atribuye, de forma indiscutible, a las administraciones públicas “en su compromiso por lograr una sociedad más inclusiva, igualitaria y transparente”. Otorga, pues, el protagonismo esencial a lo público, y subraya la necesidad de que los procesos de toma de decisiones públicas sean abiertos y transparentes, de modo que se permita la participación ciudadana y se garantice que las políticas públicas se orienten al interés general y, al mismo tiempo, la rendición de cuentas a los ciudadanos.

En el anteproyecto, se define la actividad de influencia, en su artículo 3, que, a priori, parece ajustarse a esa recomendación que la OCDE establece de ser comprehensiva, clara y suficiente. Distingue entre influencia directa (la comunicación con todo empleado público por parte de los representantes del lobby a través de cualquier medio) de la influencia indirecta (la llevada a cabo a través de intermediarios -incluidos medios de comunicación, la opinión pública y las conferencias o actos sociales realizados con la finalidad de  influir), y deslinda aquellas actividades consideradas como tales de aquéllas otras excluidas.

Asimismo, se define, en su artículo 4, la figura de los grupos de interés; se establece la creación del Registro de Grupos de Interés y se regulan su gestión y el procedimiento de inscripción; el régimen de derechos y obligaciones (contenido en los artículos 8 y 9); o el régimen sancionador (contenido en su Título III).

Por otra parte, se incluye, en su artículo 10, un Código de Conducta aplicable a los representantes de los lobbies (compatible con el que puedan establecer dichos grupos); y se introduce, por vez primera, el concepto de huella normativa, que significa que, en la tramitación de todo proyecto normativo, habrán de constar (a través de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo) qué actividades han desarrollado los grupos de interés relacionados con la materia que se pretende regular, dirigidas a influir en la adopción de la medida, la identidad de aquellos empleados públicos que han mantenido contactos con éstos y la de los representantes de los grupos de interés, así como las diversas reuniones mantenidas, las posturas y pretensiones formuladas por éstos.

Suena todo bien… sobre el papel. Pero la realidad es que, en su redacción actual, esta norma va a quedarse desdibujada.

Dejando aparte la dudosamente afortunada identificación de lo público con lo estatal (que subyace aquí), lo cierto es que este anteproyecto no es la primera regulación novedosa en España (aunque sí en el ámbito estatal). Como suele suceder, algunas Comunidades Autónomas han tomado la delantera: por ejemplo, en Cataluña, con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno; en la Comunidad Valenciana, la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés en la Comunitat Valenciana; en Madrid, la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación en la Comunidad de Madrid, preveía, además, la creación de un Registro de grupos de interés (cuya entrada en funcionamiento tuvo lugar en 2020); y en Castilla-La Mancha también se aprobó, en 2016, una norma legal sobre este aspecto.

No puede decirse que se trate de una regulación innovadora. Más bien, el legislador parece haber renunciado a ir a las fuentes de los riesgos operativos y legales más frecuentes que se producen en diversos ámbitos de procesos de toma de decisiones (piénsese en los procesos de licitación en la contratación pública, en las convocatorias de subvenciones y en otros procedimientos de concurrencia competitiva) y poder nutrirse de la experiencia del día a día. En lugar de ir más despacio y poder implementar una metodología de compliance eficaz y, al tiempo, no propiciatoria de mayores cargas administrativas, (lo que implicaría ir más allá de una visión conservadora de atenerse a la literalidad de lo previsto en el componente C.11.R.1 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, 4. IV Gobierno Abierto), el legislador ha optado por lo mínimo. Podían haberse evaluado si, con otras alternativas diferentes a la de la regulación, se podía conseguir ese mismo objetivo que propone la norma. De hecho, cabe preguntarse si no hubiese sido más factible que dicha regulación hubiese sido incorporada al contenido de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, (vía modificación de la misma), como han hecho Comunidades Autónomas como Madrid,  Cataluña o Castilla-La Mancha.

El anteproyecto, que cita a la OCDE, parece pasar por alto, precisamente, la recomendación de dicho Organismo de tener en cuenta todas las opciones posibles antes de acometer una regulación y de no replicar, sin más, en su propio ámbito normas establecidas en otros estados. En la Memoria de Análisis de Impacto Normativo que acompaña a este futuro proyecto de Ley, al justificar la oportunidad de la propuesta, se limita a consignar, en relación a las alternativas consideradas, literalmente: “no se ha considerado ninguna”. Tampoco se ha atendido la recomendación de enmarcar esta regulación en línea con los marcos regulatorios y de política general más amplios: no se contiene ninguna referencia a la normativa reguladora de los procedimientos de concurrencia competitiva y de actuación pública de fomento (que son los ámbitos privilegiados donde se dan conflictos de intereses), ni se ha aprovechado la experiencia adquirida en estos ámbitos para poder desarrollar y concretar lo que se entiende como actividades de influencia o establecer una cultura y metodología de compliance. Tampoco se ha previsto, de forma concreta, que la sociedad civil pueda someter a escrutinio público las actividades de los grupos de interés (más allá de la creación de un Registro), a través de los procedimientos de transparencia (incorporando un cauce específico en el proyecto de Reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, ahora en tramitación), y el único desarrollo reglamentario que se prevé es el relativo al Registro de grupos de interés (dejando fuera toda posibilidad de desarrollo normativo de los mecanismos de compliance).

Con estas premisas, ciertamente, el marco regulatorio que se pretende aprobar nace capitidisminuido, desconectado de la realidad de la actuación de la Administración en su relación con la sociedad.

Habrá que ver qué curso sigue la tramitación del anteproyecto (tanto las alegaciones que se formulen en el período de información pública como los informes que emitan los diferentes Ministerios), pero, tal como está redactado, la pregunta que surge es si no estamos ante una oportunidad perdida de hacer una buena regulación, ante un texto que parece limitarse a recoger lo que algunas Comunidades Autónomas han hecho e ir más allá. El compromiso de actuación que el PRTR establecía no ampara a hacer las cosas de cualquier manera. La propia OCDE ya nos había dado un aviso, en 2020, sobre el exceso de burocracia y de regulación en España. Pero, puestos a regular, hay que hacerlo bien.  Con la cuestión de los lobbies es mejor regular despacio y bien que pronto y mal. Y aquí es patente que se ha legislado metiendo el turbo.