Libertad de educar, compromiso con la sociedad

Mundo · Francisco Medina
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22 diciembre 2016
Me he resistido un poco a hablar de un tema tan candente como éste: meterse a dar un juicio siempre es un riesgo, por la cantidad de elementos e intereses en juego. Y es que el debate público sobre la cuestión educativa está trufado de propaganda: a izquierda y a derecha se van repitiendo, constantemente, eslóganes y se sigue aún en un bombardeo mediático sobre la educación pública vs. educación concertada. La confusión se ha ido agrandando como bola de nieve. ¿De dónde partir, pues?

Me he resistido un poco a hablar de un tema tan candente como éste: meterse a dar un juicio siempre es un riesgo, por la cantidad de elementos e intereses en juego. Y es que el debate público sobre la cuestión educativa está trufado de propaganda: a izquierda y a derecha se van repitiendo, constantemente, eslóganes y se sigue aún en un bombardeo mediático sobre la educación pública vs. educación concertada. La confusión se ha ido agrandando como bola de nieve. ¿De dónde partir, pues?

Quizá pueda ayudar a entender la cuestión educativa examinando el marco normativo.

En efecto, el tan invocado artículo 27 de nuestra Constitución consagra el derecho de todos a la educación y la libertad de enseñanza, recogiendo, entre sus previsiones, el derecho de los padres a elegir la formación moral y religiosa para sus hijos y el derecho a la creación de centros docentes. Para empezar, el reconocimiento de estos derechos en nuestra Norma Fundamental ya constituye, per se, una garantía; al menos, se encuentra entre los derechos justiciables en materia de recursos ante los órganos judiciales y el Tribunal Constitucional.

Sabemos que la cuestión no es ésta, sino las consecuencias derivadas de la configuración del sistema educativo; primero, con la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (la LODE); actualmente, con la Ley Orgánica 6/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa (LOMCE).

Con carácter previo, no se debe perder de vista que la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, tal como queda configurado en nuestro ordenamiento, implica una dimensión de prestación por parte de los poderes públicos, quienes han de garantizar que todos tengan un acceso a la educación (STC 86/1985, de 10 de julio), empleando para ello las herramientas de planificación, promoción y ayuda a los centros docentes. En este contexto, ha de entenderse el concierto educativo como instrumento jurídico que busca garantizar la gratuidad de la enseñanza y el derecho de los padres a elegir la formación moral y religiosa. Hasta aquí, intuyo que todas las partes estarían de acuerdo. Para garantizar la oferta educativa, nuestro ordenamiento prevé tres tipos de centros: los públicos, los concertados y los privados (que se rigen por el libre mercado).

En consecuencia, y frente a algunos defensores del principio de subsidiariedad, hay que negar la mayor: no rige el principio de subsidiariedad en el régimen de conciertos. No hay que olvidar que, siendo los colegios concertados centros privados, se financian con fondos públicos, estando obligados, en consecuencia, a impartir los niveles de enseñanza obligatoria en régimen de gratuidad. Estamos, en este caso, ante una figura jurídica de naturaleza convencional (son convenios suscritos entre la Administración y los titulares del centro) y sinalagmática (significa que ambas partes asumen obligaciones recíprocas). Por un lado, la Administración asume los costes que supone la enseñanza para el centro privado y, por otro, éste se obliga a la prestación del servicio educativo.

En el fondo, no deja de ser una subvención otorgada por convenio, previo cumplimiento de una serie de requisitos previstos legalmente (artículo 116 de la Ley Orgánica 2/2006; y el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos), y –lo que se silencia convenientemente– se tramita mediante un procedimiento asimilable al de concesión de subvenciones, aunque con especialidades. Que es un procedimiento iniciado de oficio por la Administración lo muestra la convocatoria realizada en enero de cada año para aquellos centros que desean acogerse al régimen de concierto; que se sujeta a evaluación por la Comisión competente; que existen elementos reglados que sirven de base para conceder o no el concierto (los llamados criterios de preferencia); que existe propuesta de resolución y, en suma, la concesión del concierto a través de resolución motivada. Si esto no es procedimiento administrativo, ¿qué es entonces?

No deja de resultar curioso el clamoroso silencio que, por parte de algunos defensores de la enseñanza concertada, se hace respecto a algunas cuestiones, como el cumplimiento de los criterios de preferencia, sin los cuales no se concedería a un centro privado el régimen del concierto. Y es que no olvidemos que una de las finalidades que dicho régimen tiene es satisfacer necesidades de escolarización de aquellos sectores de población de condiciones socioeconómicas desfavorables y dar cabida a experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo. Además de dar prioridad a los centros que funcionen en régimen de cooperativa.

Ciertamente, quien se acoge al régimen de concierto asume los criterios establecidos por la Administración de admisión de alumnos en base a los criterios legales de renta anual, proximidad de domicilio o existencia de hermanos ya matriculados; al igual que ha de asumirse la obligación de cumplimiento de relación media alumnos/profesor por unidad escolar no inferior a lo fijado por la Administración teniendo en cuenta la correspondiente a los centros públicos de la comarca, municipio o distrito; cuestiones como la contratación y despido de los profesores según directrices impuestas o la de poner en funcionamiento el número total de unidades escolares en el nivel de enseñanza que se ha concertado… y tantas otras.

Por su parte, es la Administración quien asume la asignación de fondos públicos –sujetos, no se olvide, a disponibilidades presupuestarias– según los módulos económicos por unidad escolar o clase y nivel educativo que fijan las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado o de las Comunidades Autónomas. Tampoco se dice que es la Administración quien asume, con estos fondos, los del personal de administración y servicios, los de mantenimiento y conservación ordinarios o los de reposición de inversiones reales.

Es claro que, tanto en la modificación como en la resolución del concierto, si se examina la normativa vigente, la Administración tiene discrecionalidad únicamente en cuanto a la apreciación de la concurrencia de causas que lo justifiquen, estando fuertemente limitada por el Título VI del Real Decreto 2377/1985. En todo caso, la consecuencia más grave es la de resolución del convenio, sin tener naturaleza sancionadora.

A mi juicio, ciertamente, resulta muy cuestionable que la figura del concierto favorezca la subsidiariedad. En un concierto, la Administración no puede dejar de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas. Y dicho cumplimiento depende de que cada centro cumpla con los compromisos adquiridos y no recurra a la picaresca; es decir, que respete los criterios recogidos tanto en el artículo 116 de la Ley Orgánica 2/2006 y en el Reglamento de Normas Básicas de Conciertos Educativos como en las condiciones que fije cada administración autonómica para la concesión del concierto: ratio profesor/alumnos, no hacer aportar a los padres para contribuir a gastos de mantenimiento y servicios (que ya son asumidos por la Administración), respetar los criterios de admisión de alumnos, evitar acudir a los empadronamientos ficticios con el objeto de entrar en el colegio, y tantos etcéteras.

Como se ve, son muchas y muy complejas las implicaciones jurídicas –que son prácticas, no teóricas– en el funcionamiento del sistema concertado. La experiencia en la Administración, en sectores muy distintos de la educación pero con un régimen jurídico subvencional muy similar al régimen de conciertos, es que estos regímenes únicamente funcionan cuando, en la sociedad, está arraigada la cultura de la responsabilidad. Es decir, cuando quien emprende un colegio abandona la picaresca y se somete a los compromisos que adquiere, no tanto con la Administración sino con el resto de sus conciudadanos, y garantiza el derecho a la educación en el distrito o barrio donde se instala. Tal supuesto favorecería una cierta subsidiariedad. Que ésta se dé en mayor o menor grado depende de la responsabilidad del centro, lo que implica abandonar la cultura del amiguismo. Hoy por hoy, es un escenario que no se da en España.

No es verdad que exista inseguridad jurídica en la enseñanza concertada. Regulación la hay; dinero, el que permitan las disponibilidades presupuestarias. Además, algunos datos señalados por la OCDE en el informe PISA 2015, en el que se muestra una comparativa entre la calidad en la enseñanza en los centros públicos respecto de los concertados, vienen a matizar aquello que se venía dando por sentado de que la enseñanza en estos últimos era muy superior a la de los centros públicos.

La educación concertada –que constituye, según los datos del informe PISA 2015 de la OCDE, un 31% de la enseñanza– no está en crisis por falta de financiación. Siempre es el factor humano: no se puede achacar a temas de elección del profesorado por la administración, cuando muchos colegios concertados religiosos tienen profesores de Religión que desconocen –cuando no son indiferentes– por completo la fe cristiana.

Esta cultura de la responsabilidad social, de hacer nuestros y cumplir los compromisos que adquirimos con los demás, no es que no exista ya en España. No existe entre los católicos, porque no entendemos que lo que se está poniendo en juego aquí no es el ejercicio real y efectivo de la libertad de educar, la cual es responsabilidad primaria y exclusiva de los padres. Si exigimos a los poderes públicos que no intervengan en la educación de nuestros hijos, tenemos que dar algo a cambio: el respeto al Estado de Derecho. Desde luego, tenemos gran parte de responsabilidad en ese fenómeno de huida a la concertada (es como una especie de huida del Derecho administrativo). Es explicable este enorme miedo que tenemos a confrontarnos con la realidad que nos toca vivir. Seguimos padeciendo los efectos de un clericalismo pernicioso, que nos hace despistarnos de nuestro compromiso con esta verdad ineludible: somos ciudadanos y tenemos que contribuir cumpliendo los compromisos que la sociedad nos pide.

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