La I+D+i en España: ¿una sociedad civil creativa?

¿Qué significa fomentar la Investigación, el Desarrollo y la Innovación en España?. ¿Podemos hablar de un sector con buena salud?. La agenda pública de fomento de la I+D+i en España, ¿fomenta el papel de la sociedad civil?. Es claro que hay una agenda política tanto a nivel español como en el nuevo Marco Comunitario de Ayudas a la Investigación, Desarrollo e Innovación, denominado Horizonte 2020. En cualquier caso, echemos un vistazo al panorama.

1. LA POLÍTICA CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA DE I+D+I EN ESPAÑA: POLÍTICA PÚBLICA.

Comencemos por el origen: la iniciativa en la regulación del sector partió del Estado. Fue el artículo 149.1.15 de nuestra Constitución el título habilitante para que la Administración General del Estado pudiese desarrollar una política de fomento de la actividad de investigación científica y técnica con vistas al fortalecimiento de un sistema integrado de I+D+i que fuese cada vez más competitivo. Llevando a cabo el mandato constitucional, la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación,  estableció carta de naturaleza para la implantación de un sistema productivo en el que la innovación fuera un factor indispensable para el aumento de la competitividad del sector empresarial y  del sistema de ciencia y tecnologíal. teniendo en cuenta el hecho de que la investigación científica-técnica y de innovación está en constante formulación. Prueba de ello es que la propia Ley 14/2011, prevé el desarrollo de una Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación, formulada para los años 2013-2020, la cual se articula a través del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica.

En el presente caso, la articulación de la política de fomento de la I+D+i  a través del Plan Estatal 2013-2016 parecía estar justificada por los resultados del Plan anterior (2008-2011). Y es que en los últimos años, las Administraciones Públicas habían incrementado su participación en la financiación de los gastos totales de la I+D. Sin embargo, también se estaba produciendo otro fenómeno: que la participación del sector empresarial  en la financiación del gasto total en I+D era notablemente inferior a la registrada en los países del entorno europeo; por lo que no se estaba cumpliendo el objetivo de fortalecer el  tejido empresarial en esta materia. En este aspecto, el nuevo Plan 2013-2016 se ha propuesto el incremento de la aportación del tejido empresarial  a través de la colaboración público-privada

2. LOS ACTORES IMPLICADOS EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN.-

Aun a nivel teórico, la Ley 14/2011, de Ciencia, Tecnología e Innovación, en su artículo 3, había  incluido a los actores del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación como protagonistas en el desarrollo de la I+D+i. La principal cuestión que, a mi juicio, se plantea es si esta agenda respondía a una agenda de carácter sistémico, o simplemente, era más político-institucional. La formulación normativa, en apariencia, nos pone ante la realidad del sector de la investigación en España como un sistema participativo en el que actores públicos y privados están representados en igualdad de condiciones

“1. A efectos de esta ley, se entiende por Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación el conjunto de agentes, públicos y privados, que desarrollan funciones de financiación, de ejecución, o de coordinación en el mismo, así como el conjunto de relaciones, estructuras, medidas y acciones que se implementan para promover, desarrollar y apoyar la política de investigación, el desarrollo y la innovación en todos los campos de la economía y de la sociedad.

Dicho Sistema, que se configura en los términos que se contemplan en la presente ley, está integrado, en lo que al ámbito público se refiere, por las políticas públicas desarrolladas por la Administración General de Estado y por las desarrolladas, en su propio ámbito, por las Comunidades Autónomas.”

Así, integrarían dicho sistema: particulares; Organismos Públicos de Investigación; Universidades; centros de I+D; Entidades sanitarias públicas, privadas o concertadas; Fundaciones sin ánimo de lucro; Empresas; Centros tecnológicos de apoyo a la innovación; Agrupaciones Empresariales Innovadoras; Organismos de transferencia de tecnología…En todo caso, la presencia de numerosos actores del sector privado y de los Organismos Públicos de Investigación, así como de agrupaciones empresariales y centros tecnológicos (mayoritariamente, públicos); unido al hecho de que la Unión Europea aprobase el Marco Comunitario sobre Ayudas a la Investigación, Desarrollo e Innovación 2013-2020 , han situado el problema en la agenda política, común a todos los países europeos del entorno.  

En suma, se trata de una cuestión que preocupa a todos los agentes sociales y que, asimismo, se encuentra dentro del ámbito competencial de actuación de los poderes públicos.  Además, la inversión en I+d+i parece ser un tema que ha acercado posiciones entre los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, tanto públicos como privados; y, en los últimos años, parece estar formando parte de la llamada agenda institucional, como uno de los problemas políticos prioritarios.

3. ¿PROTAGONISMO DE LA SOCIEDAD CIVIL?

Sin embargo, la configuración establecida en la Ley 14/2011, de la Ciencia, y la organización de la  gestión de la actividad subvencional del sector de la I+D+i, articulada en las distintas líneas de ayuda recogidas en el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica 2013-2016 no permite hablar de un mayor protagonismo del sector empresarial y del llamado tercer sector (lo que entenderíamos como sociedad civil). El hecho de que haya una amplia participación de los agentes sociales no significa que el acceso a la agenda haya sido libre e igual para todos. Así:

1. Existe un mayor peso de los centros tecnológicos y organismos públicos de investigación en relación al sector privado. Muchas de las formulaciones contenidas en el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica 2013-2016 parecen obedecer más a la dinámica de funcionamiento de los llamados OPI´s que a la de las empresas. Un claro ejemplo es el sistema de financiación a través de las subvenciones, normalmente empleadas para sostener sectores deficitarios.

2. El hecho de que el sector de la I+D+i esté atravesando una crisis desde hace décadas ha llevado a la promulgación de marcos normativos (Ley 14/2011; Ley 38/2003, General de Subvenciones) que trataban de establecer políticas de fomento. Todo ello, relacionado con la crisis del sistema educativo universitario; especialmente, en lo relativo a la investigación. La aplicación de la regla de la subvencionalidad de sectores deficitarios se ha hecho de forma indiscriminada y ha acabado por hipertrofiar la investigación . En el caso de los Organismos Públicos (piénsese en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, en el Consejo de Investigación Energéntica y Medioambiental, en CDTI o en el Instituto Nacional de Investigación Agraria) y de las Universidades, la obsesión por la financiación pública de los proyectos ha llevado a la práctica viciada de la proyectitis o la ´investigación por la investigación´, llegándose a la situación verdaderamente anómala de financiar con dinero público proyectos que no han reportado a largo plazo ningún valor añadido. Lo cual resulta mucho más grave en el caso de Organismos como CSIC, que teniendo asignadas partidas de los Presupuestos Generales del Estado, han concurrido sin ningún pudor a las convocatorias sacadas por el Ministerio de Economía y Competitividad

3. En este sentido, ha sido la actuación de los O.P.I´s (organismos públicos de investigación), las Universidades, los centros tecnológicos y los Parques Científicos-Tecnológicos de carácter público el principal factor distorsionador de la competitividad en el sector de la I+D+i. Teniendo una posición claramente predominante, y disponiendo de una mayor capacidad de movilización de recursos económicos, jurídicos y de recursos humanos, la práctica de hacer de la financiación pública su modo de vida les ha llevado a ejercer, en ocasiones, presiones encubiertas en la toma de decisiones de los responsables políticos,  en perjuicio de muchas de las empresas y centros de investigación privados o sin ánimo de lucro que han sido objeto de la evaluación sesgada que se ha hecho en favor de determinados proyectos. 

Que determinados centros impulsados por profesorado de las Universidades hayan recurrido al lobbying jurídico denota una falta de transparencia en nuestra sociedad. El ejemplo del  Centro de Cirugía de Mínima Invasión (actualmente constituido en Consorcio), iniciativa impulsada por el profesorado de la Universidad de Extremadura, es signo claro de que la transparencia y el sentido de servicio a la comunidad no son criterio que orienta la labor de estos centros. Que un centro como éste, que había obtenido ayudas públicas gestionadas por la Secretaría de Estado de I+D+i. viviendo de las rentas de la fama que se había labrado por algunos proyectos de cirugía óptica, utilizase una figura no contemplada en nuestra Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003) (como la subrogación de la condición de beneficiario, la cual es personalísima) para resolver su más que delicada situación financiera, demuestra una falta de responsabilidad fruto de la mentalidad de picaresca tan extendida en nuestro país. Falta de responsabilidad que también hay que achacar a la Administración; en concreto, al Ministerio de Economía y Competitividad, el cual, a pesar de las reticencias del Servicio Jurídico del Estado, y viendo que la Entidad, a través de la Consultora GARRIGUES, recurría en vía administrativa la denegación de la solicitud, forzó un segundo informe (esta vez,favorable) con el objeto de que se tramitase la subrogación a favor de una nueva Fundación creada con objeto de garantizar la viabilidad del Centro; manteniendo, claro está, su política de seguir solicitando subvenciones a sus proyectos.

En realidad, el Centro no ha hecho más que emplear los métodos que en otros contextos, han hecho más ´competitivas´ a las empresas españolas: las relaciones con las Administraciones Públicas.  La vía de los contactos informales ha proporcionado, a menudo, posiciones de prevalencia en el mercado, a pesar de las recomendaciones formuladas por la Comisión Europea sobre no utilizar la figura de la subvención para desequilibrar la competitividad en el mercado. La Entidad ha logrado su propósito…y el Estado vuelve a intervenir de forma irresponsable, sin pensar en el bien común. ¿Quién ha pagado esto?

4. ¿NUESTRO SÍNDROME DE ESTOCOLMO?: ´PONER EL CAZO´.

No se ha hecho una auténtica política pública que reduzca, en lo posible, la dependencia respecto a las ayudas concedidas por la Administración. Más bien, estamos ante otra forma de clientelismo. Las empresas y los Organismos Públicos se hacen cada vez más dependientes del sistema y esto lo pagamos todos: lo paga el funcionario que discrepó del criterio y solicitó dicha instrucción por escrito, al ser cesado de su puesto. Lo pagan las empresas que no han sido selecccionadas y ven que los criterios de selección obedecen a una política del Gobierno de asegurarse una cartera de clientes. Se trata de empresas y entidades del tercer sector que deciden apostar realmente por la innovación y se encuentran con numerosos obstáculos desincentivadores, como su exclusión -o, más bien, la concesión a otros competidores- en base a criterios políticos no recogidos en las bases reguladoras ni en las convocatorias.

Lo paga también la sociedad, que ve cómo estas prácticas colusivas producen una pérdida de confianza en el mercado y en las instituciones. Y revela que un modelo de financiación pública como el nuestro  no fomenta la participación de la sociedad civil, sino que la atomiza, porque coloca a todo el sector de la I+D+i en una asimetría que favorece a ´los de siempre´: Entidades y Organismos Públicos. Hoy por hoy, habrá que replantearse las políticas de fomento: empezando por reformar el sistema subvencional español. En contraste con el resto de la UE, España pierde la cabeza del tren de la competitividad en el sector, situándose entre los últimos países. De aquel polvo vienen estos lodos: ¿Realmente estamos prisioneros de nuestro afán de sacar provecho de las situaciones a cualquier precio?. Sea como sea, la cuestión es que ´poner el cazo´  tiene consecuencias para nosotros mismos. Habrá que empezar por asumir riesgos,  renunciar a ciertas seguridades y dejar de pedir al Estado lo que éste no puede dar. La cuestión es qué precio estamos dispuestos a pagar por ser realmente más competitivos.

Trabajo realizado en el contexto ´Diseño e Implementación de Políticas Públicas´, llevado a cabo por el Instituto Nacional de Administración Pública