`Hay que advertir a los políticos de que es urgente la reforma de la Constitución`

Alberto López Basaguren es catedrático de Derecho Constitucional y se mueve en el entorno de los socialistas del País Vasco. Conversa con paginasdigital.es sobre el 40 aniversario de la Constitución y defiende una reforma de la Carta Magna. Se muestra convencido de la posibilidad de fraguar una mayoría no independentista en Cataluña y de un federalismo que, por fuerza, tiene que ser asimétrico.

¿Hemos conmemorado de modo adecuado los 40 años de la Constitución? ¿Qué es lo que debe quedar tras esta conmemoración?

La conmemoración del aniversario de la Constitución debía tener, necesariamente, un amplio aspecto de celebración, de reconocimiento laudatorio de su significado absolutamente excepcional en nuestra historia como sistema político democrático. Los elogios a la Constitución son absolutamente merecidos y es difícil excederse al hacerlos. Nada que objetar a ello. Es la primera Constitución plenamente democrática, en total sintonía con las de los sistemas democráticos más sólidos de Europa, que es integradora –y no de un partido– y que pervive durante cuarenta años. La combinación de estas características es única en nuestra historia, por lo que los elogios son merecidos. Pero he tenido la impresión de que, en muchos casos, los elogios eran una forma de auto-convencimiento, de encerramiento, de tratar de alejar cualquier otra consideración que no fuese la simplemente adulatoria, de tratar de que no se escuchase ninguna otra consideración. En mi opinión, se trata de alabanzas que, en el mejor de los casos, solo miran al pasado, de forma estéril, sin tratar de extraer ninguna enseñanza, sin mirar al futuro. Sin plantearse qué y cómo debemos hacer para que la Constitución, nuestro sistema democrático, tenga una más larga vida. Me gustaría que tras esta conmemoración quedase la convicción de que la Constitución, qué y cómo se hizo, es una fuente de enseñanza para ver cómo somos capaces de que, dentro de diez años, podamos conmemorar los cincuenta años de la Constitución; y de que las generaciones que nos siguen puedan llegar a conmemorar su primer centenario. Y estoy absolutamente convencido de que eso no se logrará sobre la base de declamaciones laudatorias puramente autocomplacientes, defensivas, atrincheradas en el inmovilismo, que se niegan a afrontar los retos que tenemos frente a nosotros, creyendo que esas declamaciones son una concha defensiva inexpugnable.

¿Queda todavía margen para ofrecer una solución política al problema de Cataluña? ¿Cuál es el margen, dentro de la ley, para dar contenido a un diálogo político?

De acuerdo con lo que muestran los sondeos de opinión, todavía es posible conseguir una cualificada mayoría social en Cataluña en una alternativa no independentista. Pero nunca se sabe cuándo es ya demasiado tarde. El sistema político español lleva ya unos años jugando a la ruleta rusa. El hecho de que la independencia sea, hoy por hoy, inviable, especialmente en el contexto internacional, no significa que no sea indispensable ofrecer una alternativa dirigida a lograr el respaldo de una cualificada mayoría social. Ningún sistema democrático puede sobrevivir largo tiempo con la falta de sentimiento de legitimidad en una parte cualificadamente amplia de uno de sus territorios más importantes. Hay ejemplos de países que fracasaron en ese terreno y lo acabaron pagando muy caro. Nosotros tendremos en juego no solo la hipotética independencia de Cataluña (nadie sabe cuáles pueden ser las circunstancias futuras del entorno europeo y no es la primera vez que Europa colapsa) sino, lo que aún me preocupa más, la supervivencia del sistema democrático en España. Es evidente que a los independentistas catalanes no les importa; pero a nosotros sí debería importarnos la suerte de nuestro sistema democrático. Solo hay una alternativa posible: la reforma del sistema. No para satisfacer las demandas del movimiento independentista, sino para afrontar los problemas que, en un momento determinado, han llevado a una parte cualificada de la sociedad catalana a respaldar esa opción política de ruptura. Los países democráticos que se han enfrentado a retos similares solo han triunfado cuando han actuado en esa dirección; y han fracasado cuando no han sido capaces de formular esa reforma en términos adecuados. Eso solo se puede hacer mediante una reforma del sistema autonómico que, en parte importante, requiere una reforma de la Constitución. El encastillamiento o, aún peor, el retroceso nos van a llevar a una situación en la que el riesgo de fracaso es muy elevado. La historia de España pone de relieve que sistema democrático y autonomías territoriales –amplias y profundas– están indisolublemente unidos. ¿Cómo puede pretenderse que resolvamos la crisis a la que nos enfrentamos con los instrumentos que nos han traído a ella? ¿La alternativa es, como se está diciendo, la aplicación prolongada del art. 155, en una suerte de suspensión de la autonomía de Cataluña? Quien crea que de esa forma se va a resolver el problema está absolutamente equivocado. Y España lo pagará caro y nos arrepentiremos. Aunque a algunos partidos les reporte importantes dividendos a corto plazo. Tenemos ejemplos recientes. Y algún partido lo ha vivido en sus propias carnes, aunque parecen dispuestos a aplicar la misma estrategia.

¿Fue un error prometer que el Estatuto de Cataluña no sería revisado por los poderes del Estado?

Creo que una de las cuestiones que hay que reformar es la naturaleza jurídica y el procedimiento de aprobación de los Estatutos de autonomía, en el sentido que es general en los sistemas federales: autonomía constitucional territorial con subordinación de la validez y aplicabilidad de sus disposiciones a su compatibilidad con la Constitución del Estado. Creo que la configuración actual no ha servido para garantizar lo que se pretendía garantizar y ha sido, además, una fuente de problemas, al facilitar, en cierto modo, la pretensión de que el Estatuto podía cumplir una función que no es posible en un Estatuto. Pero mientras su aprobación requiera el acuerdo en el Congreso de los Diputados con los representantes del Parlamento de la CA que lo propone, ese trámite tiene significado, y es irresponsable decir que no va a jugar ningún papel. Por encima de todo, es un error hacer una promesa de ese tipo cuando se hace a ciegas, antes de conocer el texto que se va a proponer. No sirvió para que el Parlamento de Cataluña elaborase una propuesta razonable; probablemente, tuvo el efecto contrario. Sin duda, fue un gran error político; la realidad lo demostró. Aunque no fue el único error en ese proceso, sin duda es un error imperdonable.

¿Es razonable la crítica que hizo el independentismo a la sentencia del Constitucional sobre la reforma del Estatuto?

En mi opinión, no; aunque creo que la Sentencia ofrece flancos a la crítica. La Sentencia cae en un lenguaje, en ocasiones, arrogante sobre la propia significación del TC y de su función como intérprete de la Constitución; aunque, en el fondo, sea cierto lo que afirma, lo hace de una forma que podríamos calificar de ‘grosera’. En mi opinión, el problema de la Sentencia radica en la carencia de la necesaria deferencia con la naturaleza de una norma como el Estatuto de autonomía. Es deferente en el sentido que, entre nosotros, se ha utilizado habitualmente; el TC evidencia una obsesión por llegar a lo que se denomina ‘interpretación conforme’ con la Constitución del precepto estatutario impugnado, en el sentido de que siempre que sea posible alguna interpretación de ese precepto que sea constitucional, el precepto debe ser salvado y no anulado. El TC se fuerza a encontrar esa ‘interpretación conforme’, esa posibilidad de compatibilidad. Pero lo hace, en alguna ocasión, al precio de alterar totalmente el sentido que le daban sus autores a un precepto determinado. Pero, sobre todo, la Sentencia no es deferente en el sentido que se atribuye a esa idea (Federal Comity) en los sistemas federales. Creo que entre nosotros sigue primando una idea un tanto ‘administrativista’ de la naturaleza del Estatuto, en lugar de una idea ‘constitucional (territorial)’, propia de los sistemas federales, que hubiera evitado problemas. Las disposiciones de un Estatuto no deben ser anuladas en vía de control directo –y abstracto– de constitucionalidad, salvo cuando tienen efecto directo sobre los ciudadanos. El momento del control, en su caso, será, en el futuro, cuando esas normas sean desarrolladas en normas que sí tienen ese efecto directo sobre los ciudadanos; por tanto, solo en caso de que lo sean y como control de constitucionalidad de la ley o norma que desarrolla la previsión estatutaria. Esa es una lección que deberíamos aprender de los sistemas federales y, así, evitaríamos conflictos innecesarios.

Hace unos meses los padres que quedan vivos de la Constitución, en su intervención en el Congreso de los Diputados, rechazaron una reforma de la Carta Magna. ¿Tiene sentido esa reforma más allá de los ajustes propuestos por el Consejo de Estado en 2006? ¿En qué términos?

Si los ‘padres’ de la Constitución hubieran aplicado en 1977 los criterios que ahora defienden, nunca hubiésemos llegado a tener la Constitución de 1978. En segundo lugar, el informe del Consejo de Estado es a petición de parte (del Gobierno) y se mueve en los límites que establece la propuesta de reforma que planteaba el Gobierno. No es, por tanto, un informe sobre la reforma que el Consejo considera que es necesario hacer, sino su opinión sobre las reformas concretas que el Gobierno planteaba. Dentro de esos límites, es un gran informe. Pero no podemos olvidar esas limitaciones. Siempre me pareció que la reforma que proponía el Gobierno Zapatero sobre el sistema autonómico era –salvo lo relativo a la reforma del Senado– una reforma sin contenido, una reforma puramente aparente, que no afrontaba los problemas de verdad del sistema autonómico. ¿Incluir la denominación de las CA en la Constitución? Me pareció una muestra práctica de la política de nuestros días: poder decir que se ha reformado la Constitución, aunque sea una reforma que no afronta los problemas que hay que afrontar; es decir, que no sirve para nada. Creo que la Constitución –por razones históricas– no incluye los elementos que –como han demostrado los sistemas federales exitosos– son indispensables para un adecuado gobierno del sistema autonómico; e incluye otros –como la naturaleza y procedimiento de aprobación de los Estatutos de autonomía– que son fuente de problemas que deben evitarse, como hacen los sistemas federales a los que me he referido. La regulación constitucional ha cumplido una función histórica fundamental; y la ha cumplido con muy buena nota. Pero, una vez cumplida esa función, la mayoría de las disposiciones del Título VIII son fósiles. La Constitución se nos ha quedado, en lo que se refiere a las normas útiles respecto al sistema autonómico, en un escuálido esqueleto.

¿Eso es lo que hace recomendable una reforma?

Cada vez me enfadan más las consideraciones de que no es el momento idóneo para afrontar la reforma de la Constitución; muy especialmente, cuando las hacen juristas. Porque solo sirven para reforzar a quienes, en el ámbito político, se oponen a la reforma de la Constitución. Creo que nuestra función debe ser exactamente la contraria: advertir a los políticos de la necesidad imperiosa de la reforma si no queremos que la supervivencia, de forma saludable, de nuestro sistema democrático corra serio riesgo. Solo de esa forma estaremos forzándoles a que resuelvan el bloqueo político para afrontar una reforma que es indispensable afrontar; que logren un resultado que contenga los instrumentos que el gobierno de un sólido y saludable sistema de autonomías requiere y que lleguen, finalmente, a un amplio consenso en su respaldo. Pero el consenso se debe lograr en el resultado; no puede ser una condición de partida. Eso solo lo exigen quienes quieren impedir la reforma.

¿En qué podría concretarse una reforma del sistema autonómico para dar paso al Estado federal que proponen algunos?

El sistema autonómico español ha avanzado mucho en estos años. Por primera vez tenemos un sistema de autonomías real y efectivo que ha tenido una (relativamente) larga vida. Pero si, por una parte, hay una gran descentralización del gasto y un gran desarrollo de la administración (y de sus funciones ante los ciudadanos) por parte de las CA, no se puede decir lo mismo de la autonomía ‘política’. La reserva al Estado de la competencia para determinar lo básico en la mayoría de las competencias, en las más importantes, ahoga casi de forma absoluta la capacidad de opciones distintas. Desde este punto de vista, la autonomía en las CA no es comparable a la de los territorios en los sistemas federales más sólidos. Y ese modelo de reserva al Estado de determinación de ‘lo básico’ es inexistente o marginal en los sistemas federales de referencia. Por otra parte, en nuestro sistema no existen instituciones y procedimientos efectivos de determinación de la voluntad del Estado en los que participen las CA; sino, de forma general, cuando menos en aquellos ámbitos que les afectan especialmente. Y esa es una característica esencial de los sistemas federales. El sistema federal se caracteriza por la necesaria concurrencia de distintos consensos en la toma de decisiones, alguno de los cuales debe incluir a los representantes de los territorios con autonomía. En tercer lugar, el sistema de financiación tiene que contener los elementos básicos que garanticen una sólida equidad en la distribución de recursos; entre el Estado y las CA, en general, y entre estas, en particular. La reforma de la Constitución tiene que aportar al sistema la solidez y la claridad característica de los mejores sistemas federales.

¿En qué sentido?

No puede seguir siendo, como ha sido hasta ahora, el resultado de una negociación política entre el correspondiente Gobierno y el partido nacionalista de que se trate en cada caso, de un mercadeo político, cuando la estabilidad política del Gobierno lo requería. El mayor descrédito del sistema autonómico viene provocado por la inexistencia de un modelo constitucional claro, de forma que lo que no es posible o aceptable cuando hay mayoría absoluta es posible y aceptable cuando el Gobierno se encuentra en minoría y necesita los votos de algún partido nacionalista. Con el agravante de que en ese mercadeo se incorporan elementos estructurales del sistema autonómico a cambio de apoyos políticos coyunturales y temporalmente limitados. El resultado ha sido un sistema hecho a base de acuerdos carentes de coherencia. Solo desde la reforma de la Constitución se puede ordenar racionalmente esa realidad, incorporando, además, los instrumentos que un buen gobierno del sistema autonómico requiere.

¿Hay alguna posibilidad de un federalismo asimétrico para Cataluña?

El sistema autonómico es un sistema con importantes asimetrías. Los sistemas federales no son incompatibles con la existencia de asimetrías. Especialmente, las asimetrías son consustanciales, o difícilmente evitables, en países con grandes diferencias internas, como es el nuestro. Quien crea que es posible establecer –imponer– un sistema federal absolutamente homogéneo en España está haciendo pasar sus deseos por realidad, por algo posible. Como dicen los ingleses, “the wish is being the father to the thought’; se pretende imponer los deseos sobre la realidad. A intentos similares hay que atribuir los sucesivos fracasos históricos en España para dar una solución razonable y estable en el tiempo a la cuestión de las autonomías territoriales. El sistema autonómico o federal en España –hoy por hoy y creo que por mucho tiempo– o acoge asimetrías o fracasará, porque no responderá a la realidad y a sus exigencias. Cuestión distinta es que las asimetrías que se acojan no deben poner en peligro la coherencia y la salud del sistema; porque pondrían en peligro su propia supervivencia. El elemento básico determinante es, sin duda, la garantía de la equidad en el tratamiento de los distintos territorios. Y, en ese ámbito, la equidad en el reparto de los recursos financieros es sustancial. Hasta el momento, los partidos políticos y los intereses territoriales que, en cada caso y momento, protegían han hecho imposible un sistema de financiación que cumpla este requisito. Mientras no se solucione en esos términos, la crisis del sistema será irresoluble.

¿Cómo podría evitarse el conflicto de competencias que a menudo se produce entre las Comunidades Autónomas?

No conozco sistema sólido de autonomías territoriales que tenga un nivel de conflictividad tan llamativamente elevado como el español. Creo que hay dos tipos de razones que han confluido en provocar una consecuencia. La primera es la poco idónea delimitación de las materias en la distribución de competencias, especialmente si tenemos en cuenta las demás circunstancias que concurren entre nosotros. Creo que las reformas más recientes de las Constituciones suiza y alemana muestran el camino que debemos seguir: delimitar con más precisión y más detalle, dentro de una misma materia, qué corresponde a cada nivel de gobierno. La segunda razón reside en el juego que, especialmente en el caso de algunas CA, se ha tratado de dar a la función constitucional del Estatuto de determinar las competencias que, en el espacio no reservado al Estado en el art. 149.1, corresponden a cada una de aquellas. En estas condiciones, la delimitación de competencias respectivas se convierte en una confrontación política sobre lo que cada parte ‘desea’ ver en las competencias que, en el juego entre Constitución y Estatuto, le corresponden. No hay consenso político de base sobre lo que delimitan ambos textos y, especialmente en partidos nacionalistas, no hay aceptación de los límites que la Constitución impone a los Estatutos en la atribución de competencias, por lo que, normalmente, intentan forzar los límites de la Constitución. Las conversaciones sobre los conflictos, para tratar de evitarlos sobre la base de lo que establece la Constitución, se convierten, así, muchas veces, en un diálogo de sordos y llegan, inexorablemente, al TC. Es muy llamativa, por el contrario, la práctica ausencia de conflictos competenciales (devolution issues) en el RU, en el que el diálogo político entre las partes funciona, sobre la base de lo establecido en las normas legales, de forma que son excepcionales los recursos que llegan al TS.

Hay quien sostiene que la reforma del Estatuto de Gernika pactada por el PNV y Bildu supone un Estado Confederal que no puede encajar en la Constitución del 78. ¿Cuál es su opinión?

Yo soy de esa opinión; y he escrito en ese sentido. Como he dicho en alguna ocasión, creo que las Bases acordadas por PNV y EH Bildu son el antecedente lógico, una especie de ‘borrador previo’ a lo que fue la Propuesta de nuevo Estatuto Político del plan Ibarretxe. El PNV sostiene que los derechos históricos, cuyo amparo y respeto establece la disposición adicional primera de la Constitución y, sobre todo, esos derechos ‘que hubieran podido corresponder en la historia al pueblo vasco’ a los que no renuncia al aprobar el Estatuto, a los que hace referencia la disposición adicional de éste, son fundamento adecuado y suficiente para un sistema similar. Y consideran que es viable extender al ámbito político el modelo ‘confederal’ que consideran caracteriza al sistema de Concierto económico. Discrepo radicalmente. El Concierto económico no es tan ‘confederal’ como pretenden que creamos; además, es una excepción –en el ámbito de la distribución de recursos y, parcialmente, en el sistema tributario– cuya generalización al ámbito político transformaría la naturaleza del sistema constitucional español. No se ha entendido que lo que es posible como excepción casi nunca es generalizable, porque es esa condición como excepción lo que lo hace posible. Por otra parte, esas disposiciones adicionales –en primer lugar y, por encima de todo, la de la Constitución– no pueden convertirse en la puerta abierta a un mundo exterior a la galaxia constitucional. Y eso es lo que está detrás de esas Bases: pretenden abrir para el País Vasco un mundo exterior, un mundo extragaláctico, fuera de la Constitución.

“Todavía es posible conseguir una cualificada mayoría social en Cataluña en una alternativa no independentista”

“La historia de España pone de relieve que sistema democrático y autonomías territoriales –amplias y profundas– están indisolublemente unidos”

“La Sentencia sobre el Estatut cae en un lenguaje, en ocasiones, arrogante sobre la propia significación del TC”