Europa y bienestar, ¿cuál es el modelo? (I)

España · Giorgio Vittadini
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31 julio 2014
La tendencia del bienestar europeo para configurarse según una dimensión universal ha convivido siempre con  una constante dialéctica sobre qué debe ser, cómo se debe financiar, a quién debe beneficiar y qué dinamismos debe caracterizar a un sistema de protección social.

Uno de los elementos que caracteriza de forma exclusiva a la cultura europea, cuya conquista ha interesado durante toda su historia, es el bienestar universal: el derecho para todos, independientemente de la clase social, a acceder a servicios sanitarios, educativos, asistenciales, de igual calidad. Para confirmar su unicidad basta pensar no solo en los países emergentes, sino hasta en los Estados Unidos, con las dificultades que la reforma sanitaria de Obama está encontrando.

Formado a lo largo de los siglos, a partir de obras sociales surgidas de la libre iniciativa de los ciudadanos y asociaciones, el bienestar europeo ha ido implementando poco a poco su capacidad para responder a las necesidades de la población. Progresivamente, ha sido cada vez más importante, sobre todo en el siglo pasado, el papel del estado de bienestar que, fundado sobre un proyecto de justicia social, se sirvió de la progresividad de los impuestos y la capacidad del sector público para redistribuir la riqueza. Dicho de otro modo, Europa se dio a sí misma una sanidad que puede usar también de manera privada pero que es pública, una asistencia en caso de infortunio, una prevención social y la obligación de ofrecer una instrucción generalizada.

La generalización y la nacionalización de la protección social llegó gracias a una masiva intervención de los estados en términos de gasto público que, al menos hasta los años sesenta, se difundió de varias formas y de manera centralizada: no prevé una subsidiariedad horizontal, si no muy limitada y en ciertos sectores, ni una subsidiariedad vertical. El estado central es quien se ocupa de prestar los servicios de bienestar.

La tendencia del bienestar europeo para configurarse según una dimensión universal ha convivido siempre con  una constante dialéctica sobre qué debe ser, cómo se debe financiar, a quién debe beneficiar y qué dinamismos debe caracterizar a un sistema de protección social. Cuestiones que los países europeos han respondido de formas distintas, sobre la base del nivel de gasto total, composición de los distintos programas (pensiones, sanidad, política laboral y familiar) y criterios para garantizar la cobertura a los ciudadanos.

En la Europa continental (por ejemplo en Francia, Bélgica, Alemania), el bienestar garantiza un elevado nivel de protección social sobre todo a la población activa. El modelo que interesa los países del norte (Suecia, Dinamarca, Noruega) ofrece una elevada protección social a un mayor número de ciudadanos en la medida en que se basa sobre criterios de ciudadanía o residencia, más que sobre la participación en el mercado laboral. Este sistema tiene un gran recurso en el mercado, por ejemplo con aseguradoras privadas en el ámbito médico. El bienestar familiar está muy difundido en la Europa meridional o mediterránea (Italia, España, Grecia, Portugal), ofrece un elevado nivel de protección social a los cabezas de familia, que se encargan después de repartir los recursos entre los miembros de la unidad familiar. El recurso al mercado para la adquisición de servicios y seguros es más limitado. En el bienestar que caracteriza a los países anglosajones como Reino Unido, el recurso al mercado para adquirir seguros privados es elevado; a la protección social garantizada en todo caso bajo unos niveles mínimos para todos, se puede añadir, de forma voluntaria, un seguro privado ulterior disponible en el libre mercado.

Mediante el cálculo de la reducción del riesgo de pobreza que se puede atribuir a la existencia de cambios sociales, se puede estimar la eficacia de los sistemas de bienestar. Los países que tienen un sistema de bienestar más eficaz a la hora de reducir la pobreza son Hungría y los países nórdicos. Entre los menos eficaces destacan los mediterráneos (Grecia, España e Italia por este orden) y ex socialistas de la Europa oriental.

En los países de la Europa meridional, caracterizados por un bienestar orientado h hacia la familia, gran parte del gasto social se canaliza mediante un sistema de prevención. En estos países, aparte de pensiones y sanidad, pocos recursos disponibles quedan para el gasto en otros programas como el apoyo a las familias y el mercado laboral. Una composición parecida del gasto en bienestar caracteriza a algunos países ex socialistas del Este europeo, como la República Checa, Estonia, Eslovenia y Polonia, que gastan más del 85% del gasto total en pensiones y sanidad.

Tras las primeras dificultades surgidas a finales de los setenta, el sistema de políticas sociales vinculado al modelo del estado de bienestar entró en crisis en todos los países por una serie de factores externos e internos. Los externos están vinculados a la globalización, que además de ser una de las causas de la crisis económica ha acentuado la necesidad de políticas de integración social. También destacan la cesión de soberanía nacional a favor de los organismos políticos y económicos supranacionales o transnacionales, como los de la UE, que establece vínculos explícitos al endeudamiento como forma de financiación de las políticas de bienestar, o la ralentización de la economía mundial. Estos factores han agravado los efectos de problemas internos de los propios estados, como las dificultades para alimentar financieramente una política de bienestar en un contexto de menor productividad, el aumento vertiginoso de la deuda pública, el envejecimiento de la población, el cambio del sistema ocupacional, las nuevas pobrezas y patologías sociales, las exigencias de bienestar, cada vez más complejas y diferenciadas, la mayor fragilidad de los vínculos familiares.

Afirma Chantal Delsol: “Bajo el Estado-providencia los ciudadanos se convierten en ‘clientes’ sin tener en cuenta su aptitud o ineptitud para procurarse bienes y servicios que necesitan. La redistribución se organiza sin tener en cuenta la figura del deudor ni la del acreedor. (…) Hay por tanto que renegociar los derechos crediticios en relación a las nuevas exigencias y posibilidades de nuestro tiempo. Al contrario, bajo un Estado-providencia los derechos sociales, inicialmente ofrecidos en un preciso momento histórico para responderá  las necesidades o reparar las injusticias, tienden a cristalizarse en el Estado. Cuando los frenan se enrocan hasta que la necesidad desaparece, y los derechos se superponen unos sobre otros en sucesivas capas, llegando a veces a generar crueles desigualdades”.

Desde este punto de vista, el replanteamiento de los modelos de bienestar no puede llegar más que partir de una consideración distinta de los sujetos implicados en el proceso de prestación de los diversos servicios.

El modelo “command and control” es una primera alternativa. Aquí los empleados públicos y las organizaciones públicas son vistos como sujetos “autointeresados”, es decir, sujetos que persiguen su propio beneficio individual a expensas del bien común. Los ciudadanos/usuarios son considerados como sujetos pasivos, mientras que la tarea de definir la cantidad y calidad de los servicios corresponde a la autoridad política. Esta determina a priori el target y el resultado y luego valora periódicamente el cumplimiento de los objetivos, estableciendo eventualmente incentivos y sanciones por conseguirlos (o no). Este modelo, a corto plazo, presenta la gran ventaja de garantizar la mejora de las prestaciones, con la tendencia a alinear los objetivos individuales con el bien común, pero a largo plazo tiene el efecto indeseado de desmotivar a los proveedores de los servicios públicos.

El modelo “voice” considera a los consumidores como sujetos activos que, por tanto, pueden hacer oír su voz mediante mecanismos “políticos” (elecciones de sus representantes en las organizaciones que gestionan los servicios) o bien mediante mecanismos de tipo “valorativo”, como por ejemplo, encuestas de opinión o incluso protestas, reseñas, proyectos, etc. Hirschman lo definía como opción-voz: “Cualquier intento de cambiar, en vez de eludir, un estado de cosas reprobable, ya sea solicitándolo individual o colectivamente al responsable directo, apelando a una autoridad superior con la intención de imponer un cambio de dirección, o mediante varios tipos de acción o protesta, incluidas las dirigidas a movilizar a la opinión pública”. Este modelo presupone que haya proveedores “altruistas”, deseosos por tanto de ofrecer el mejor servicio posible, y por tanto interesados en escuchar las sugerencias de los usuarios.

El modelo “choice and competition” tiene como elemento distintivo el papel “activo” de los consumidores, una pluralidad de productores/proveedores, públicos y privados, y la capacidad de los consumidores para elegir libremente entre ellos, con instrumentos como vales, bonos, deducciones fiscales… Este modelo es el que desarrolla la idea original de los cuasi-mercados. Para perseguir este modelo es necesario que la autoridad pública “acredite” a los proveedores de los servicios, haga posible la libertad de elección mediante la difusión de las informaciones, el apoyo a las familias en condiciones económicas desfavorables, y favorezca la competitividad entre los proveedores. Este modelo encarna una de las posibles aplicaciones de Hirschman: el modelo “exit”, según el cual, en presencia de alternativas, los que tienen que contratar un servicio de bienestar, frente a un aumento del precio o una disminución de la calidad, cambian de proveedor. Eso debería comportar un efecto indirecto, pero inmediato, en el productor, que al empezar a perder clientes decidirá, presumiblemente, rebajar el precio y/o aumentar la calidad del servicio solicitado.

Un último modelo, presente no solo en la teoría socio-económica sino también y sobre todo en la realidad y en la historia del bienestar europeo desde el siglo XIX, aunque pocas veces la política y los gobiernos, tanto nacionales como europeos, han llegado a identificar sus líneas guía y a considerarlo como objeto de medidas concretas, se puede denominar como bienestar de tipo “subsidiario”. Este modelo subraya el valor de la responsabilidad de los sujetos implicados y se basa en su colaboración. Prevé la valoración de los proveedores públicos y privados, nacidos en el seno de la sociedad civil y portadores de una identidad y una misión con fuertes connotaciones ideales, cuyo valor añadido no se puede cuantificar en términos meramente económicos sino que deriva de un plus que procede de la relación entre usuarios y proveedores del servicio.

Antes de exponer el modelo del bienestar subsidiario es necesario hacer una profundización. Los servicios típicos del bienestar no pueden ser asimilados por el resto de servicios (como el suministro de gas o agua, los transportes, correos) por lo que se puede hablar de “search goods”, es decir, bienes y servicios prestados sin la participación del usuario. Lo dicho hasta ahora nos lleva a concluir que en la prestación de las “experience good” es fundamental la misión de quienes las ofrecen, que no puede limitarse a optimizar el beneficio o a estandarizar el producto, y su capacidad de implicación con el usuario, que no puede dejar de sentirse a su vez corresponsable de la marcha del proceso de respuesta a su necesidad.

Por lo que respecta a los sujetos y características específicas del bienestar subsidiario, podemos tomar los principios cardinales de los cuasi-mercados que, con las adaptaciones necesarias, resultan útiles para construir las bases de un posible nuevo sistema al que añadir un nuevo elemento, por otro lado fundamental, que es la indispensable inspiración solidaria que debe animar al sistema en su conjunto.

1.Pluralismo de la oferta y de los sujetos del bienestar subsidiario. La especificidad del modelo subsidiario respecto a los cuasi-mercados se refiere a la articulación de la oferta y a la valoración de la calidad de los proveedores. El bienestar subsidiario muestra cómo la reorganización del sistema no se puede activar simplemente cambiando las reglas en busca de una mayor eficiencia y un mayor pluralismo de los sujetos implicados, sino que es necesaria una concepción distinta de la sociedad, basada en sujetos responsables y libres, capaces de interceptar la necesidad que existe y construir servicios adecuados para responderla. De hecho, el binomio libertad-responsabilidad es dimensión imprescindible de una acción humana que no puede derivar de ningún sistema de reglas. En este sentido, una perspectiva de bienestar subsidiario supera una concepción donde lo privado social y las realidades non profit sencillamente forman parte del ente público en áreas donde lo público no consigue intervenir para moverse al mismo nivel que los servicios públicos y las realidades profit.

Si el papel de los sujetos libres y responsables es fundamental en el panorama del bienestar subsidiario, ¿cuáles son estos sujetos?

a.El primer actor fundamental es la familia, que en la reciente crisis económico-financiera ha demostrado ser un factor de equidad porque es un amortiguador social natural, capaz de defender y devolver sus fuerzas a las capas débiles. Un factor de eficiencia porque forma, educa y financia continuamente el nuevo “capital humano”, fundamental para el desarrollo.

b.El segundo gran actor del bienestar subsidiario son las llamadas redes societarias del Tercer sector, en primer lugar las organizaciones non profit (ONP), realidades meritorias, es decir, particularmente capaces de realizar roles de utilidad pública por motivos de legitimación, consenso, corresponsabilidad. De hecho, teniendo los servicios de bienestar un alto precio por unidad y normalmente un escaso o nulo precio de mercado, suele ser preferible que las proporcionen las ONP, que no tratan tanto empeño de maximizar su beneficio como de perseguir una conducta emprendedora socialmente finalizada.

La cuota de las non profit en la economía de los países desarrollados es muy relevante si pensamos que en los 40 países objeto de investigación de un estudio de la Johns Hopkins University, las instituciones non profit tenían un presupuesto de más de dos millones de dólares, en 42 países las non profit emplean a 56 millones de trabajadores a jornada completa, que constituyen el 5,6% de la población activa de esos países. Las ONP representan por tanto una ayuda significativa a la búsqueda del equilibrio sobre una base universal, sin que ello comporte una disminución de las funciones propias del ente público.

c. Las asociaciones de voluntariado también revisten un papel decisivo en el modelo del bienestar subsidiario, capaces como son de innovación social, de respuestas inmediatas y directas a las necesidades de las personas, de adaptación a la escasez de recursos. Su presencia en el ámbito cuantitativo, como la de las ONP, es muy relevante. Otro estudio de la Johns Hopkins University subraya que en los 32 países objeto de la investigación, aproximadamente 140  millones de individuos realizaban una actividad gratuita a lo largo del año, lo que es equiparable a 20 millones de trabajadores a jornada completa y correspondiente al 12% de la población adulta.

d. En el mundo de las empresas profit el bienestar asistencial también está asumiendo un papel cada vez más significativo, puesto que las empresas van más allá de su especialización como productores de bienes económicos, para abrirse a la consideración de horizontes más amplios, donde entra toda la temática relativa a la responsabilidad social.

2. Libertad de elección. Una característica fundamental del bienestar subsidiario es la creación de las condiciones necesaria para una libertad de elección efectiva. De hecho, los principios de los cuasi-mercados están basados íntegramente en mecanismos “exit” muy costosos desde el punto de vista de unos servicios de naturaleza relacional como son los propios del sistema de bienestar. Por ejemplo, mientras resulta más verosímil, aunque también más difícil en la práctica, organizar la sanidad según el modelo “choice and competition”, aún más difícil será asociar este modelo a sectores más “pobres” como la atención a personas con discapacidad, la formación profesional, la lucha contra la pobreza, etc.

Una impostación de bienestar subsidiario puede valorar, en vez de los mecanismos “exit”, un mecanismo “voice” que se exprese según la fórmula de la co-proyectación, es decir, que influya “en las prácticas, en la calidad del servicio y en la modalidad de su prestación”, y que se mueva siguiendo tres líneas de intervención: la acentuación de la responsabilidad de los destinatarios; una concepción distinta de la valoración en sentido relacional; la personalización del servicio mediante el diálogo con las redes relacionales (familiar, cuerpos intermedios, etc), entendidas como sujetos capaces de cambiar las decisiones del que presta el servicio, interactuando con él para identificar soluciones ad hoc, flexibles y variadas.

En este contexto, por tanto, hablar de bienestar subsidiario desde la óptica del cambio orientado hacia la libertad de elección, necesita considerar a la administración pública no como un enemigo sino como un partner.

3.Solidaridad: es el factor que evidencia más que ningún otro la especificidad radical del bienestar subsidiario respecto a los demás modelos. El hecho de que nosotros europeos percibamos el bienestar universal como una dimensión esencial nace de un dato cultural que se encuentra en el origen de nuestra civilización: el valor absoluto reconocido a cada persona, única e irrepetible según la tradición cristiana; objeto último de justicia en las tradiciones socialista y comunista; protagonista del progreso en una tradición verdaderamente liberal.

Las consecuencias de esta crisis global en nuestro continente no solo afectan al empobrecimiento de las personas que ya estaban en situación de dificultad, sino también de las clases medias, que se encuentran de repente en una situación vulnerable y con la previsión de que sus condiciones van a empeorar, lo que les produce una sensación de incertidumbre que no ayuda a la reanudación de las dinámicas de crecimiento y desarrollo que, en cuanto tales, exigen confianza.

Solo la perspectiva de la solidaridad en un contexto de subsidiariedad que valore la acción de realidades sin ánimo de lucro, creadas por personas unidas por un vínculo ideal común, puede permitir hoy a nuestro continente seguir gozando de una calidad de vida que ni lo público ni lo privado con ánimo de lucro pueden asegurar por sí solos.

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