´En la política energética española nos falta tener reguladores independientes´

Páginas Digital analiza con el profesor Tomás Gómez, del Instituto Tecnológico de la Universidad Pontificia de Comillas-ICAI, los retos energéticos de España en el momento actual.

A modo de visión global, ¿cuál es el panorama del sector energético en España y en la Unión Europea?

El mundo de la energía ha ido atravesando diferentes etapas a lo largo de las últimas décadas. En los años 70 la crisis del petróleo con sus consecuencias sobre los precios y el desarrollo de los programas de eficiencia energética. En los 90, la introducción de los mercados y la globalización Hoy en día, el cambio climático y los impactos ambientales de la energía plantean la urgente necesidad de descarbonizar el sistema energético. Es algo que muy pocos dudan, aunque hay todavía quien se resiste. Ligado a esto, el potencial de las energías renovables para conseguir este objetivo permite ser optimistas. Hace unos años estas tecnologías estaban en su infancia, pero hoy en día ya son competitivas. Además se cuenta con el impulso político logrado con los acuerdos de París. La Unión Europea está también acordando objetivos ambiciosos para reducir más las emisiones de CO2 en 2030 y 2050. Las propias empresas energéticas están tomando decisiones estratégicas para virar a negocios basados en la generación y consumo de energía limpia. Yo diría que estamos en una dinámica para avanzar decididamente hacia la descarbonización de la economía en los próximos 20-30 años.

¿Cuál es el problema de las energías tradicionales frente a las energías renovables? ¿Por qué surge esta necesidad de descarbonizar la economía? Se han esgrimido factores medioambientales, pero también se habla de factores económicos…

La producción y consumo de energía siempre ha tenido una serie de externalidades sobre el medio ambiente y la salud de las personas que no se han internalizado en la toma de decisiones de las empresas. Sean un ejemplo la producción de energía con centrales de carbón o nucleares. Mientras esas externalidades no se internalicen mediante señales de precio, o regulaciones que limiten su uso, no habrá cambios reales, y el mundo seguirá consumiendo petróleo. Yo creo que ahora, motivado por la urgencia de combatir el cambio climático, las cosas están cambiando. Ya existe la idea de que el CO2 no se puede emitir gratuitamente, En Europa tenemos el mercado de emisiones de CO2, en otros lugares se han impuesto tasas a dichas emisiones. También tenemos regulaciones más estrictas con las emisiones de gases contaminantes de los vehículos. Todo ello debe resultar en que tanto las decisiones económicas de las empresas, como las propias restricciones en el uso de determinados tipos de tecnologías, nos conduzcan hacia una economía descarbonizada con ciudades más limpias y saludables.

Es decir, se está descubriendo que las energías renovables no solo son rentables, sino que son más limpias. ¿Qué ventajas ves en el uso de estas energías?

Yo creo que todas. El desarrollo de la humanidad está lleno de descubrimientos e invenciones que han ido cambiando la forma en la que vivimos y hoy no nos imaginamos poder vivir como vivíamos hace unas décadas. Yo creo que dentro de años, en el futuro, no podremos creer que quemáramos combustibles fósiles para producir energía, cuando existen montones de otras aplicaciones del petróleo para producir nuevos materiales o productos sintéticos. El futuro de la energía será renovable, su potencial es inmenso. En definitiva, toda la energía viene del sol. La otra alternativa es la energía nuclear que también no emite CO2. Existen los reactores de fisión. También está el reto de tener reactores de fusión. La fusión siempre está a 50 años, y hoy por hoy no es una alternativa comercial. En la fisión, existen retos muy importantes. Se habla de que los nuevos reactores nucleares serán modulares, de menor tamaño y más seguros, pero hoy por hoy todavía no son competitivos, y salvo en determinados países, es una energía que no está creciendo.

Entonces, ¿veremos el fin de las centrales nucleares?

Sí. Las centrales nucleares que conocemos hoy tienen los años contados (de 40 a 60 años de vida, no más). No tienen futuro. Los chinos están diseñando nuevos reactores ya que necesitan mucha más energía. Hay países que mantendrán la energía nuclear como algo estratégico. Pero como hemos comentado, se necesita un salto tecnológico importante, para convertir esta tecnología en comercial y competitiva junto con el resto de tecnologías renovables que conformaran el futuro mix descarbonizado. La tecnología nuclear no está en el porfolio de las inversiones futuras de las grandes compañías del sector.

Sin embargo, hay países de la Unión Europea, como Francia, que aún mantienen centrales nucleares…

Siguen con ellas porque a día de hoy constituyen el recurso clave para abastecer con seguridad el suministro eléctrico. Francia es uno de esos países que considera la energía nuclear desde siempre como algo estratégico y ha apostado siempre fuerte por ella. El plan energético de Francia también camina hacia las renovables. Y es cierto que hay toda una industria y toda una serie de intereses estratégicos que de alguna forma tenderá a mantenerse. Como hemos dicho, el reto tecnológico sería una nueva generación de reactores nucleares mucho más modulares, con menos residuos, donde esté todo más empaquetado comercialmente, para que se puedan instalar de una forma más sencilla, y esto está por ver si se conseguirá.

Vayamos a la cuestión de la transición energética, ya inminente. Hemos tenido una Ley de reforma del Sector Eléctrico, varios Reales Decretos… ¿cuál ha sido la regulación española en estos últimos años, a tu juicio?

Hay dos niveles de regulación. Una es la que deben hacer los gobiernos, la política energética, que cada vez viene más determinada por los compromisos europeos y que involucra también decisiones de política industrial, creación de empleo y riqueza. Los errores y aciertos del pasado han tenido que ver con incertidumbres que son complicadas de manejar cuando se adoptan decisiones. Yo no sería muy crítico con los gobiernos en este sentido. Cuando se apostó por la eólica hubo muchos aciertos, hemos sido pioneros. En el caso de la fotovoltaica se trató de hacer una apuesta parecida pero con distintos resultados. La tecnología era muy distinta, las empresas quebraron por la competencia internacional, y ahora la producción de paneles está en China… Al final gracias a iniciativas como las de los países europeos, Alemania, España, Italia y otros, el mundo se beneficia ya de la generación fotovoltaica a precios muy competitivos. Sin embargo, lo que echo en falta en la política energética española es un mayor consenso entre partidos y el lineamiento de planes consensuados de largo plazo. Espero que con el paquete de Energía Limpia de la Unión Europea este aspecto de gobernanza también mejore en el futuro.

El segundo nivel de regulación, que no acaba de funcionar bien en este país, es lo que yo llamo regulación secundaria. Consiste en hacer normativas y dejar que funcionen. Este es el papel de los reguladores sectoriales independientes, que en España deja mucho que desear. Sirva de ejemplo, las alarmas constantes de si el precio en el mercado sube, o si el impuesto al sol impide el desarrollo del atuoconsumo, o si las tarifas que pagan los consumidores tienen que ser progresivas o con términos fijos. Todo esto pertenece al ámbito y a las funciones que en la mayoría de los países europeos corresponden a los reguladores independientes, para entendernos, en España, ahora, a la CNMC. Sin embargo, tenemos una intervención constante de los diferentes gobiernos, ministros, reales-decretos, pactos entre partidos, alarma en los medios, etc. Esto en el marco actual del mercado de la energía europeo es regulación secundaria, no es política energética. Dejemos a los reguladores hacer su trabajo y dotémosles de todas las funciones que según las directivas europeas les corresponden.

Hay demasiada intervención.

Hay muchísima intervención política. Como he dicho nos falta tener reguladores independientes. Esto en Europa hay países que lo llevan bastante mejor. Yo siempre pongo el ejemplo de Reino Unido, OFGEM se encarga del diseño de las tarifas, de velar por el funcionamiento del mercado, de que no haya barreras a la entrada de nuevos agentes o con nuevos modelos de negocios, resolución de conflictos, etc. Y todo eso funciona sin intervención estatal; de hecho está prohibida la intervención de los gobiernos en los organismos reguladores. Es decir reguladores independientes, pero con funciones.

¿Consideras que con el nuevo Real Decreto-Ley 15/2018 se haya liberalizado el autoconsumo?

Si te soy sincero, creo más en leyes y en consensos. Las reformas, si están bien hechas, se deberían basar en el consenso y en las evidencias y todos deberíamos apoyarlas, el gobierno actual y el que venga después. Lo que nos pasa es que vivimos constantemente sometidos a unas prisas que en el mundo de la energía no hacen ninguna falta. Hay que dar pocos pasos, pero en la dirección correcta.

La reforma del 2012 se hizo por que el déficit de tarifa acumulado era insostenible. Todas las decisiones que se adoptaron de impuestos a la generación y limitación del autoconsumo se basaban en la necesidad de rebajar y no aumentar el déficit. Ahora eso se ha conseguido, y por tanto viene el momento de actuar sobre aquellos temas que realmente se pueden mejorar, como los impuestos o el autoconsumo, pero sin olvidarnos del déficit.

Las reformas deben basarse en análisis de largo plazo, dando participación a los ciudadanos y los agentes vía consulta pública, y analizar las ventajas e inconvenientes. De nuevo en temas como el autoconsumo, la protección de los consumidores vulnerables, o la política fiscal energética, deberíamos alcanzar amplios consensos que dentro de la sostenibilidad económica permitan el progreso de nuestra sociedad.

En el tema del autoconsumo, parece haber cierta intoxicación informativa ¿hasta qué punto es bueno que la gente se autoproduzca su energía y no estamos generando una economía desvinculada de la red?

Existe un primer principio fundamental, y es que los consumidores tenemos el derecho a tomar nuestras propias decisiones. Creo que ésa es la base de un mercado. Por ejemplo; tú puedes producir tus tomates o comprarlos, eso es así; y en energía, eso no pasaba antes; pero, hoy en día, la tecnología permite esa posibilidad. Por tanto, el primer derecho que tenemos como consumidores es que, si estamos en condiciones de producir con placas solares u otros medios nuestra propia energía, que la regulación nos permita hacerlo. Por tanto se necesita una regulación que elimine barreras administrativas o impositivas para ello.

La regulación anterior con el llamado impuesto al sol, era una regulación confusa. Como he comentado, la idea que había tras ello se basaba en evitar que los autoconsumidores dejarán de pagar una serie de costes fijos del sistema, pues ello incrementaba el déficit. Ello resultó en una regulación intrusiva donde se tenía que ir a fiscalizar las instalaciones de los consumidores detrás del contador. Y por tanto era un modelo insostenible. En mi opinión la solución a este problema pasa por una revisión de las tarifas actuales y de cómo se cargan los costes de redes y los costes de las políticas públicas a los consumidores. Este también es un tema técnico que corresponde a los reguladores independientes proponer metodologías ortodoxas de diseño de peajes y cargos. Y en esto de nuevo se deberían evitar injerencias de tipo político. Por ejemplo, ahora estamos oyendo propuestas de tarifas progresivas volumétricas para cargar los costes regulados, que en su mayoría, como he dicho, son fundamentalmente fijos, es decir no varían con el volumen de energía consumida o generada por los consumidores.

Como un impuesto progresivo…

Exacto. La idea propuesta sería cargar más estos costes regulados fijos a los que más consumen. Lo que va a pasar es que los consumidores con mayores rentas van a reducir sus consumos, instalando sus propias placas fotovoltaicas, que además les resultarán más rentables, y el resto de consumidores que no puedan instalar las placas acabarán pagando los costes dejados de pagar por los autoconsumidores. Las tarifas volumétricas progresivas no son la solución. Por ejemplo, Italia está cambiando las tarifas progresivas que venían de los años 70 por unas tarifas fijas proporcionales a la potencia contratada, similar a lo que ya tenemos en España.

En el sector de las telecomunicaciones, ya está implantada la tarifa plana. En energía, parece que aún no.

La tarifa de la que estamos hablando es la que paga lo que en el sector eléctrico se conoce como los costes regulados, es decir, los costes de las redes y los costes de política energética derivados de decisiones de gobiernos pasados, tales como los incentivos a las renovables o las anualidades del déficit acumulado de tarifa. La energía la compramos en el mercado a un comercializador a un precio libre, típicamente fijo durante el año. Los pequeños consumidores, menores de 10 kW, se pueden todavía acoger a un precio regulado de la energía, conocido como PVPC, que está directamente indexado a los precios del mercado mayorista. La discusión regulatoria está sobre cómo se debe diseñar la parte del coste que es regulado a través de unas tarifas que en su mayoría deberían ser costes fijos para los consumidores. El problema por resolver es como hacer un reparto justo de estos costes entre las diferentes categorías de consumidores, de tal forma que los pagos sean proporcionales al tamaño de los mismos, medido por ejemplo, por la capacidad instalada, o por la valoración catastral de su inmueble.

Finalmente, cuando se habla de autoconsumo, o de instalaciones de energía solar fotovoltaica, un tema relevante también es el referido a las llamadas economías de escala y de eficiencia. Es decir, si un consumidor pone placas en el tejado, por regla general su orientación no será la mejor posible ya que está condicionada por el edificio. En una central solar, aunque sólo sea de algunos MW, los paneles suelen estar perfectamente orientados y con seguimiento al sol, de modo que la eficiencia de producción es mucho mayor y los costes de construcción por unidad de potencia son más bajos. En un entorno ideal, y bien regulado, debe existir competencia entre las instalaciones distribuidas y las centralizadas, y que los inversores y consumidores adopten sus decisiones libremente y a riesgo. El futuro nos dirá cuál es el mix resultante entre instalaciones distribuidas a través del autoconsumo o instalaciones centralizadas en granjas solares o centrales de mayor tamaño.

¿No se corre el riesgo de trasladar una especie de burbuja al sector energético? ¿Cómo podría evitarse esto, después de la experiencia del sector inmobiliario?

Hay una fuente de especulación cuando estás obteniendo beneficios que se llaman oportunistas. Imagina que se implantan tarifas volumétricas progresivas, habrá muchos consumidores que instalaran autoconsumo mediante placas solares y en el futuro baterías, ya que el período de retorno de la inversión será muy bajo y los ahorros muy elevados. Si ello es una práctica habitual y en poco tiempo se dispara este tipo de negocio, ya que se pagaría muy poco por la electricidad, hemos hecho una burbuja, porque al final estamos incrementando el déficit de forma insostenible y las tarifas deberán ir aumentando progresivamente para recuperarlo, como una bola de nieve. Hemos generado un sistema ineficiente, en base a subsidios ocultos para aquellos que instalan el autoconsumo, pues obtienen unos beneficios individuales que no se trasladan al conjunto del sistema y al resto de consumidores. Si las señales de precios y tarifas que ven los consumidores son las correctas, los consumidores que decidan autoconsumir ahorrarán los costes eficientes y además generarán un ahorro para el conjunto del sistema. En definitiva, hay que regular adecuadamente el autoconsumo como un derecho de los consumidores y evitar subsidios cruzados y beneficios oportunistas que en definitiva crearán una burbuja que tarde o temprano explotará. Esto ya pasó con los incentivos a la producción solar, donde se iban a instalar 400 MW pero en un corto plazo de tiempo se llegaron a 4000 MW, creando un déficit insostenible para los consumidores. La fotovoltaica es actualmente muy competitiva y por tanto no hace falta subsidiarla en ninguna de sus modalidades.

¿Ves urgente la cuestión de la pobreza energética, ahora que ha salido con el nuevo Real Decreto-Ley?

Este tema es muy importante, y el nuevo Real-Decreto abunda en extender las ayudas a los otros tipos de combustibles que ayudan a las familias a calentarse, no sólo la electricidad. Se trata de un problema social importante, fundamentalmente, de pobreza; de familias que no pueden pagar la luz porque tampoco pueden pagar otras muchas cosas. Las familias pobres deberían tener ayudas, pero sólo las que realmente lo sean. Debemos trabajar en todo tipo de medidas no solo paliativas sino también estructurales en las viviendas. El reto es poder coordinar la gestión de los servicios sociales municipales con las empresas suministradoras de último recurso y también otras organizaciones no gubernamentales. En nuestra universidad tenemos una Cátedra de Energía y Pobreza y entendemos que para resolver este problema se necesita un enfoque integral del mismo e ir adoptando medidas coordinadas entre todos los agentes sociales, instituciones y empresas que se encuentran involucradas.

¿Son realmente el futuro los Vehículos de Energías Alternativas y los puntos de carga? ¿No se corre el riesgo de otra burbuja?

Por supuesto, los vehículos eléctricos como alternativa para descarbonizar el transporte son sin duda una opción importante, entendiendo que el sistema eléctrico se descarbonizará más rápidamente. Aquí yo sería también muy precavido a la hora de aplicar subvenciones a determinadas tecnologías. Creo que subvencionar tecnología en general es algo complejo. Vivimos en un mundo globalizado y tenemos que ver cómo las tecnologías evolucionan. Los gobiernos y la Unión Europea están financiando proyectos de I+D desde hace varios años en esta dirección. De nuevo me parece que una regulación efectiva sobre las emisiones de los vehículos o la prohibición de circular en las ciudades vehículos que no cumplen con los límites establecidos puede y debe dinamizar el cambio hacia las mejores tecnologías en competencia. También facilitar las infraestructuras de recarga en lugares públicos y los trámites para habilitar la carga privada es fundamental en el despegue de la tecnología. Se habla de que el vehículo eléctrico será más competitivo que el tradicional en la próxima década. En el contexto español, la política industrial del país puede ayudar hacia una transformación de la industria manufacturera en la dirección correcta para tener un transporte más limpio con liderazgo industrial en este sector.