De leyes y de ciudadanos

El inicio de la nueva legislatura, la batería de medidas que el Gobierno está impulsando con la aprobación de varios Reales Decretos-Leyes, la aprobación de una proposición de ley para regular la eutanasia, la revisión de la fiscalidad de la Iglesia (el IBI, las inmatriculaciones) o el horizonte posible de una aprobación parlamentaria del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado son claros signos de un Gobierno que se aferra a la esperanza de una legislatura de cuatro años.

Y, mientras tanto, la crispación política sigue entre una izquierda acantonada en su reducto ideológico y una derecha con sensación de agotamiento creativo y con falta de inteligencia. La reunión entre Casado y Sánchez de esta semana evidenciaba el diálogo de sordos propio de quienes han decidido que “al enemigo, ni agua”. Y una sociedad española que sufre de síntomas agudos de intolerancia a la frustración, el individualismo y la incomunicación.

Se ha oído mucho, especialmente en algunos entornos sociales, culturales y eclesiales, del rodillo progre, y de la apisonadora de la izquierda, dibujando horizontes un tanto siniestros. Por ejemplo, con el tema de la aprobación de las leyes en los últimos 30 años de democracia, ha sido un mantra repetido que las leyes conforman la sociedad y que el PSOE de Zapatero –y ahora el de Sánchez– han desarrollado un proyecto de ingeniería social. Puede, pero la realidad es más compleja.

Partiendo del hecho de que las leyes, normalmente, expresan una mentalidad social, no es menos cierto que la promulgación de medidas, ideológicas o no, mediante normas legales sea algo automático. Tampoco los ciudadanos estamos excluidos, ni mucho menos, en la tramitación de las normas. Explicaré por qué, y en esta ocasión seré osado y acudiré al Derecho.

Para empezar, ya la Constitución de 1978 –la nuestra– en su artículo 105 contiene un mandato a la Ley para que regule “la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas que les afecten”. En suma, se consagra un derecho a la participación ciudadana en los proyectos normativos que afecten a sus derechos e intereses legítimos; derecho tal que fue desarrollado tanto en la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) –hoy día, derogada–, como en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 26, en su redacción vigente.

Pues bien, tal derecho también se desarrolla en la nueva ley de procedimiento administrativo. En efecto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dedica un artículo –133– a la participación ciudadana en la elaboración de normas, en dos modalidades: una consulta pública previa (cuyo objeto es recabar la opinión de ciudadanos, organizaciones y asociaciones antes de la elaboración de un proyecto normativo); un trámite de audiencia e información pública (cuya finalidad es que los ciudadanos que sean titulares de derechos e intereses legítimos afectados puedan opinar y realizar las aportaciones que crean convenientes), bien directamente, bien a través de las organizaciones o asociaciones que los representen. Se configura una visión garantista que permite que cualquiera pueda opinar sobre los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa; la necesidad y oportunidad de su aprobación; los objetivos de la futura regulación o las posibles alternativas.

Que los documentos asociados al proyecto normativo están a disposición del público es un imperativo legal, dado que la propia Ley exige que contengan la información precisa para poder pronunciarse, y sólo podrá obviarse este trámite de información pública cuando concurran razones graves de interés público que lo justifique o el proyecto “no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia” (artículo 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Además, es interesante resaltar el hecho de que todos los proyectos normativos han de venir acompañados de una Memoria en la que se analizan los impactos posibles que una medida va a tener, un análisis de las cargas administrativas y la necesidad de reducción de éstas; y han de someterse al preceptivo procedimiento previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 26, que incluye los informes, estudios y consultas que sean necesarios; el informe preceptivo de la Secretaría General Técnica del Ministerio que propone la iniciativa y, cuando afecte a la organización de la Administración General del Estado y/o a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas, la aprobación previa del Ministerio de Hacienda; el informe preceptivo del Consejo de Estado; para, posteriormente, someterse a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y su posterior elevación al Consejo de Ministros. Y es que “cuatro ojos ven más que dos”.

Una vez cocinado el proyecto, en el caso de las leyes, pasará al Congreso o, en su caso, al Senado. En el caso de los reales decretos, su aprobación corresponde al Consejo de Ministros.

Y, por si fuera poco garantista, cualquiera que tenga un interés legítimo o sea afectado por la posibilidad de una norma podrá participar en la elaboración normativa, presentando telemáticamente sus alegaciones, tal como la Orden del Ministerio de la Presidencia (la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, en cumplimiento de un Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha de 30 de septiembre de 2016), por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales aprobada por el Gobierno de Mariano Rajoy.

Puede que todo esto suene a música celestial, o en un lenguaje chino mandarín, o que sea naïve. Pero la realidad es que este derecho de participación ciudadana es una herramienta mucho más útil de lo que la mayoría de la gente cree; y aunque cabe objetar que, se alegue lo que se alegue, “el Gobierno hará lo que le venga en gana”, o que, al final, algunos trámites serán obviados, o que “estas cosas se hacen para cumplir el expediente”, lo cierto es que las exigencias de los principios de la better regulation, exigidos por la Comisión Europea, y recogidos en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, obligan a tomarse más en serio las demandas de la ciudadanía. En ese sentido, la información que suministran algunos Ministerios en relación al estado de los procedimientos de elaboración de normas de su competencia es manifiestamente mejorable.

Es verdad que cuando hay voluntad política e ideológica para regular temas como la eutanasia (y descuidar o ignorar por completo la cuestión de los cuidados paliativos), o como lo fue el aborto en su momento, el Derecho corre riesgo de ser instrumentalizado. Pero la realidad es que, cuando se aprueban este tipo de cuestiones mediante ley, es que ya hay un sustrato social favorable: el estar de lunes ya anticipa una eutanasia existencial; la cultura líquida y de las conexiones y relaciones virtuales ya muestran una retirada de lo humano, cuyo único antídoto es la recuperación del gusto por vivir.

La posibilidad de manifestarse en el procedimiento de elaboración de disposiciones normativas no es un simple derecho al pataleo, es una posibilidad de acción de la que Hannah Arendt hablaba: que el ciudadano pueda alegar su conformidad, reparos o completa disconformidad a un proyecto de ley no es baladí, es signo de su atención a lo que sucede en el gobierno de la civitas. Y eso ya es actuar en un espacio y un proceso de construcción, aunque el Gobierno decida otra cosa. Porque existe un yo que está en pie, participa y construye, aunque sea poniendo objeciones o sugiriendo alternativas. Y esto no es virtual; es real como la vida misma, la vida del zoon politikon.