Ante las elecciones autonómicas 2015: un estado para la sociedad

1. Marco de referencia

Las elecciones autonómicas que van a celebrarse en nuestro país son decisivas porque tienen lugar en un contexto nuevo en el que se ponen en cuestión las bases de nuestro sistema democrático y porque la mayoría de las competencias son ya regionales. Más allá de debates acalorados y genéricos es necesario un trabajo de reflexión. Eso es lo que queremos impulsar desde www.paginasdigital.es con la perspectiva de un Estado para la sociedad en un contexto como el que sugieren estas líneas.

Podemos empezar a pensar no sólo en términos de oposición dialéctica entre Estado y mercado como si fueran los dos únicos actores presentes en la vida pública. Ni son los únicos actores ni necesariamente la relación entre ellos tiene que concebirse como si existieran fronteras infranqueables que los separan. Hay más sujetos en la vida social.  Tanto es así que hay quien prefiere hablar ya no de Estado del Bienestar sino de Sociedad del Bienestar. El asunto es decisivo para las Comunidades Autónomas.

2. Un poco de historia y de antropología

Los años 70 fueron los años del protagonismo del Estado de Bienestar. En los años 90 y en el comienzo del siglo XXI se utilizó a menudo el lema “más sociedad, menos Estado” para absolutizar el mercado en un contexto globalizado. Pero estamos en un buen momento para pasar a lo que algunos han denominado un “Estado para la sociedad” . La preocupación de crear un “Estado para la sociedad” está presente en el último informe del BID,  dedicado precisamente a las nuevas formas de ejercer el Gobierno .

Todo modelo político y de relaciones sociales está fundamentado, consciente o inconscientemente, en una antropología. Hagamos una breve incursión en esta cuestión. La tendencia a absolutizar el Estado y el mercado que se ha producido en los últimos 40 años parte de una antropología negativa. Donati  ha reflejado que detrás del estatalismo de muchas políticas del Estado del Bienestar está la imagen negativa del hombre de Hobbes. Es una concepción que limita la potencialidad de cada persona para construir una vida buena para todos. Pero la  globalización ha hecho imposible el Gran Leviatán que debía poner  freno a las pulsiones negativas. El papel que Hobbes ha jugado en la teorización del estatalismo ha tenido su equivalente en una lectura ideológica de La riqueza de las naciones de Adam Smith que ha hecho cierto liberalismo. Esa lectura ha provocado que se entienda el mercado como la mano invisible que puede convertir el egoísmo privado en beneficio público. Tanto una como otra concepción alimentan la irresponsabilidad personal  y una minusvaloración de la sociedad civil. Como señala Blond , la visión neoliberal se desarrolló como alternativa al Estado, pero compartía la misma ética individualista y ha acabado generando infinidad de monopolios  y la centralización de los mercados.

Más ajustada a la realidad y más sólida para fundar las políticas públicas parece una antropología positiva. Como la que en su momento defendió Arrow . Este autor hace ya 60 años señaló que para que no prevalezca la dictadura en política y el monopolio en la economía es necesario que la búsqueda de los beneficios individuales sea compensada por los “deseos socializantes” que hay en todo hombre. Esta antropología social positiva es la que Benedicto XVI ha señalado como referente al afirmar que “la criatura humana, en cuanto naturaleza espiritual, se realiza en las relaciones interpersonales (…). La importancia de estas relaciones es fundamental también para el desarrollo de los pueblos” .

Entre el Estado y el mercado hay una realidad, la de la sociedad civil. Más allá de la antropología negativa hay una antropología positiva y de la responsabilidad que recoloca la labor del Estado. Para hacer efectivo un “Estado para la sociedad” puede ser de gran utilidad el principio de subsidiariedad, uno de los ejes de la doctrina social de la Iglesia.

3.- Políticas para la sociedad

Lo que se muestra más adecuado en el terreno de los principios –“no sofocar lo que pueda surgir desde abajo”– se abre paso a la hora de afrontar políticas concretas en el ámbito de las Comunidades Autónomas en un momento en el que hay que encontrar nuevos modelos de desarrollo.  Especialmente a la hora de prestar servicios. Barr  ya puso de manifiesto que “si bien un servicio puede ser financiado por el Estado no necesariamente eso significa que tenga que ser producido por el sector público”. Lesther Salomon , desde el  Center for Civil Society de la Johns Hopkins University lleva un tiempo considerable analizando experiencias de implicación de la sociedad civil en la prestación de servicios y señala que “al Estado le compete un papel primario en la financiación del sistema del Bienestar pero eso no excluye que se utilicen instrumentos innovadores respecto al modo de prestar los servicios (…). Hay que elegir, en cada circunstancia, los instrumentos más útiles para desarrollar políticas eficientes”. Sostiene además que algunos de esos instrumentos son innovadores. En España, a pesar de su tradición estatalista a la hora de concebir los servicios públicos, existen las concesiones y los conciertos. Le Grand  ha argumentado que un Estado del Bienestar centralista y en régimen de monopolio no favorece la eficiencia ni la innovación en los servicios, suele ser inadecuado a las necesidades de los usuarios, es paternalista y tiene una idea superficial de las necesidades. Además no incentiva la libertad y la responsabilidad de los ciudadanos y es clasista. Las personas con menos recursos tienen menos facilidad para disfrutar de los servicios públicos que los que tienen más recursos.  

¿Cuáles son los instrumentos innovadores de los que habla Salomon? Un primer paso, todavía tímido, está en el modelo de servicio público regido por el “command and control”. Estudiado por  Saltman y Otter  en los sistemas de sanidad de los países del norte de Europa, se caracteriza por convertir a las organizaciones públicas en sujetos interesados en cumplir determinados objetivos de servicio que se establecen de antemano y que se controlan a posteriori. Otro paso es el modelo “voice” que, según Hirchsman , economista que ha investigado el desarrollo en América Latina, se identifica con cualquier intento de cambiar la forma de gestión pública cuando los ciudadanos lo piden. En el informe del BID, sin hacer mención a estos dos modelos, se recoge su filosofía.

A partir de los años 80 en el Reino Unido se desarrolló un tercer modelo designado “choice and competition” que supone un auténtico ejercicio de subsidiariedad por lo que tiene de gestión de los servicios públicos a través de las iniciativas sociales. Es una fórmula que se corresponde con lo que Bartlett y Le Grand  denominan el “cuasi-mercado”. El Estado no presta los servicios públicos directamente, financia a quien lo hace. Los prestadores de servicios compiten entre ellos para ofrecer mejor calidad y precio, después de haber sido supervisados por la Administración. El ciudadano puede elegir entre las diferentes ofertas y entre los diferentes prestadores de servicios por diversas razones. Por la calidad, por el precio o quizás porque se siente más a gusto en un hospital judío o en un hospital para veteranos de guerra que en otro centro sanitario. El pago se hace a través de lo que se denomina “cheques” o “bonos”, si traducimos literalmente del inglés la palabra voucher. La información en este caso es decisiva. El modelo plantea sin duda el problema de la universalidad de las prestaciones. Pero no se trata de que el Estado desaparezca sino de que se convierta en el regulador de una pluralidad de sujetos que ofrecen servicios y que garantice, a quien no esté en condiciones de elegir, sus derechos a través de entes públicos u ONG.

4.- Capital social

Estas y otras fórmulas son posibles siempre y cuando se desarrolle una sociedad civil articulada, con sujetos sólidos, objetivo prioritario que debe impulsar  “un Estado para la sociedad”. Es necesario un capital social capaz de sostener el diálogo entre libertad y responsabilidad. El primero de los  sujetos de una sociedad civil articulada es la familia. Los países que han desarrollado en los últimos años políticas familiares y fiscales que han reconocido la aportación de esta institución en el terreno de la atención a los ancianos, a los discapacitados, así como en el ámbito de la educación y de la formación de capital social son un claro referente. Junto a la familia, las entidades del Tercer Sector, que se han denominado el “sector no lucrativo”, son también esenciales.  A menudo a estas instituciones se les atribuye el papel de subsidiar al Estado del Bienestar allí donde éste no llega. Cuando en realidad estamos hablando precisamente de lo contrario, no de que sean un complemento del sistema sino, en gran medida, co-protagonistas.

5.- Financiación

Toda esta arquitectura es insostenible sin una financiación adecuada. También en este campo hay diferentes fórmulas que se han ido utilizando en los últimos años. La primera es la de la externalización de los servicios. Con ella el Estado mantiene el control de las líneas estratégicas y, a través de convenios o contratos, delega la oferta de prestaciones.  Una segunda fórmula es aquella en la que el Estado pide a las entidades privadas que le haga propuestas para resolver determinadas necesidades. Se sube un escalón más en la subsidiariedad cuando el Estado reconoce que hay entidades que están ya de hecho respondiendo a necesidades y que pueden ser reconocidas y financiadas. Y por último hay ocasiones en las que el Estado sólo ejerce de regulador de un mercado en el que no fija las líneas estratégicas. Estamos otra vez en el “choice and competition”. La financiación abre, a su vez, el capítulo de la política fiscal. La debilidad de la sociedad civil y la disfuncionalidad que supone que algunos ciudadanos, para poder elegir, paguen dos veces los servicios públicos (a través de sus impuestos y contratando al tiempo prestaciones privadas alternativas) puede corregirse pasando de la “cultura de la subvención a la cultura de la desgravación”.